电荒再迫近 电监会处境尴尬

　　作者：崔毅

　　辞旧迎新之际，全国上下的“电荒”似乎愈演愈烈。

　　以年初的“煤炭产运需衔接会”无果而终为导火索，华中、华东、西南等地区“电荒”再现。即使是首都北京也在劫难逃：继去年12月30日，北京用电创下864.9万千瓦的最高冬 季负荷之后，有关北京将拉闸限电的传言不胫而走。而在“电荒”面前一向行事低调的电监会，自本月下旬突然增加了“出镜率”：先是发出酝酿已久的《电力监管条例》即将出台的消息，接着又表示，今年内完成六大区域电监局和11个城市监管办的组建，以使电力监管延伸至最前线。最后，借电监会召开干部大会之际，电监会主席柴松岳谈成绩、说形势、下任务，鼓舞三军士气。这一切都表明，面对“背水一战”的形势，电监会势必有所作为，但其尴尬处境也令人对电力监管的实施前景不敢乐观。

　　尴尬之源

　　“说实在话，成立两年来，电监会除在履行安全监管职责方面制定了几个办法、规定和预案外，其他方面确实少有建树。”一位电监会内部人士如此看待电监会的工作成绩。而柴松岳在评价两年来电监会的工作时，也并不避讳当前的困难处境。

　　由于2003年之前，电力系统计划经济下的垄断色彩浓厚，继而滋生了绝对的腐败，对电力系统进行脱胎换骨的改革已迫在眉睫。2003年初，按照国务院五号文件的要求，在成功拆分原国家电力公司发电资产为五大发电集团后，统一领导电力体制改革并代表国家执行电力监管的电监会宣告成立。原浙江省一把手柴松岳入主电监会，而从多位副主席均来自原主管电力的政府部门的事实看，电监会的地位举足轻重，但其工作处境却与地位极不相衬。

　　“两年的实践证明，电监会的工作并不顺利，而且处境一天天尴尬。”一位电监会人士说，“现在，连向各发电企业、电网公司要一些数据资料都很困难，更别提推进改革了。”

　　究其原因，这位人士认为，客观上，从2003年下半年开始，全国电力供应形势逆转，“电荒”持续不断。结果造成基于“电力总体过剩形势”的电力体制改革方案，几乎丧失了具体实施的现实基础。虽然形式上，以人为资产划拨为主拆分的五大发电集团与国家电网公司、南方电网公司之间形成了所谓“厂网分离”的初步改革成果，但事关电力体制改革成败的“竞价上网”却因“缺电”而无法真正实施。

　　另外，电监会的电力监管地位模糊也是当前电监会处境尴尬的症结所在。“看来好像我们谁都能管，其实谁也不听我们管。”一些鲜明的例子比比皆是。面对“电荒”，五大集团跑马圈地，无序建设之风乍起，而电力项目审批之权旁落发改委，电监会无权“染指”。在电价审批权方面，由于历史原因，发改委价格司对全国基础原材料价格的发言权也举足轻重，电监会充其量只是做些电价执行情况检查、直购电试点等边缘性工作。即使是区域电力市场建设这样的分内之职，也由于电网公司、发电企业、用电户等各利益主体的矛盾错综复杂，电监会的监管又无法律、制度保障，阻力巨大。

　　两大“软肋”

　　在电监会面临的诸多困难中，当属区域电力市场建设受阻与电价审批权旁落两项首当其冲。

　　由于电力体制改革提出了电力产品市场化的总体要求，因此，在电力供应相对过剩的地区率先建立以“竞价上网”为电价形成机制的区域电力市场，成为电监会成立后的重要任务。

　　2003年9月底，东北电网公司作为东北地区区域电力市场的主要交易主体率先挂牌。然而，东北区域电力市场试点的时间却一再推迟。2004年初，市场开始试点后，随着东北地区电力供应形势的变化(振兴东北老工业基地政策使东北地区电力供应趋紧)，区域电力市场中的矛盾也日益突出。

　　首先，同是电源企业，国有大机组根本无法与地方拥有的小机组站在同一起跑线上，其受发电成本的制约，竞价优势难敌地方小机组。而“厂网分离”后，电网企业出于自身利益，在电量安排上，也明显倾向于报价更低的小机组。于是，出现了“大机组吃不饱，小机组连轴转”的怪现象。这无论是从技术经济角度，还是环保效益方面，都存在着明显的不合理因素。

　　据国家电网公司一内部人士透露，由于对“竞价上网”后亏损的发电企业进行补贴，他们目前已无钱可支。仅试点一年多的东北区域电力市场，已于新年后基本暂停。

　　其次，作为区域电力市场上的买电主体，区域电网公司成立后，面临着“主辅分离”的繁重任务。据东北电网公司统计，全区有共40余家电建、修造、学校、医院、设计院等辅业单位需要剥离，涉及人员共约4万至5万人。显然，电网公司主体不能清晰确立，将直接影响区域电力市场的正常运行。

　　同样的情况，也发生在华东区域电力市场的试点上。有尚未证实的消息称，目前，整个华东区域电力市场上的竞价主体已累计亏损达9亿元之多。

　　对于电监会另一大“软肋”——电价审批权旁落问题，国电财会研究所的郑厚清博士认为，这是造成当前电力短缺的关键。因为，无论是煤电联动方案，还是电价形成机制的市场化改革，如果电力监管部门不能对电价进行最后审批，那么，发、输、供电各环节企业主体的合理利润就无法得到保障。此外，分环节的电价改革也应由电监会统一协调实施，毕竟在发电、输电、供电各领域，对电价的具体要求不同，而除电监会之外的任何其他部门，都显然不能完成此重任。“电监会电价审批权不明晰，相应的各项改革都无法进行，因为没有电力企业的支持，电监会将形同虚设。”

　　上述两大“软肋”，显然不是通过电监会一个部门的努力所能解决的。对电监会来说，只有从法律与区域监管主体方面，出台有力措施，方能逐渐变被动为主动。郑厚清认为，电监会近日承诺做出的尽快出台《电力监管条例》、今年内建立区域电监局及城市监管办等多项力主推进改革的措施，具有积极意义。关键是这些措施有利确立各相关主体的地位。而只有发电企业、输配电企业的竞争主体地位确立后，相对区域内的监管主体才能落实到位，相应的监管条例才有实施的基础。

　　行政权威遭遇“电荒”奚落

　　持续的“电荒”并未因即将到来的春天而有丝毫收敛。各界面对“电荒”，可谓“一肚子苦水”：电力企业申斥煤炭企业漫天要价，煤炭企业则痛批电力“残酷压榨”。而各级政府部门置于中间，受尽“夹板气”，起码的协调职能已几尽瘫痪。

　　从年初“煤炭产运需衔接会”上，国家发改委苦口婆心地在煤、电之间左右周旋，却终无力回天的事实不难得出结论：政府部门的行政权威正受到挑战。

　　其实，深受儒家文化浸淫的国人一向不乏对权威的崇尚。一旦人们开始真正挑战权威，尤其是对政府主管部门曾唯唯诺诺的企业，竟敢公开无视行政权威时，或许正预示着社会的某些环节已“病入膏肓”。

　　难道不是吗？过去的2004年，煤、电、油、运紧张问题竟破天荒地成为了国务院常务会议的首要议题。而本来处于用电淡季的此时，却出现史无前例的严重“电荒”。种种迹象表明，中国经济发展的“能源助推器”，面临“后劲不足”的严峻挑战。而搞清楚原本权威的政府主管部门如何“落魄”至今，就如同搞清楚原本充裕的电力如何突然短缺一样，非三言两语可以厘清。

　　近日，东北某省一位副省长不堪缺电之苦，径直来到国家电网公司要求协调省间电力供应。交涉之余，无奈感叹：仅两年前，自己在经贸委做电力工作时，还在极力协调余电出省和给予高耗能企业优惠电价事宜，怎么自己刚一升官，这曾经最怕没人要的电突然又不够了呢？百般努力，自己省内已无潜力可挖，只得硬着头皮来闯国网公司。孰不知，国网公司此时也是捉襟见肘，除了同情，已然爱莫能助。看来，在有限的资源面前，再大的面子也只得靠边儿站。

　　东北该副省长的经历令人心生同情，而山东“顶风作案”的例子则值得人们反思。在三年不许新建火电的“高压”年代，山东居然有人敢“冒天下之大不韪”，与当时主管各省重大建设项目生杀予夺大权的原国家计委“叫板”，根据省内规划“违规”自行建设了一批火电项目。出人意料的是，一年前“电荒”不期而至，违规项目派上了大用场，在全国一片“电荒”的岌岌可危之下，惟独山东过起了自给自足的“神仙”生活。

　　在“十五”电力规划中，对全社会年均用电量增长的预计为5%左右。而实际上，“十五”初年，这一数字便升至10%以上，2004年，更是平均达到了约15%的增幅。难怪有业内人士苦笑：“国家‘十五’电力规划的误差率高达300%。”

　　政府部门规划上的失误，必然导致其协调职能的下降，就如同多米诺骨牌一样形成连锁反应，最终演变为今天政府主管部门在“电荒”之下的尴尬局面。

　　好在能源主管部门中的有识之士尚不断警醒于窘迫的现实。面对煤、电两大部门所代表的市场与计划两种经济形态，他们欲有所作为：当前，在煤矿安全生产形式严峻和煤炭价格充其量只是恢复性上涨的两大事实面前，发改委官员反复强调：“任何人、任何部门都不得干预企业自主定价”的电煤定货原则。这其间，“市长让位于市场，政府让位于企业”的行政境界已有体现。毕竟几年来政府部门因角色失位而自找的诸多麻烦不堪回首。

　　本文结稿时，忽闻有关人士在预测今年电荒将如期缓解。其实，面对“电荒”之下各地电力项目的新一轮“大跃进”，“电荒”的缓解已是必然。相比之下，警惕与应对即将卷土重来的“电力过剩”，将成为其时政府执政能力的全新考验。