建立适合中国国情的存款保险制度

　　颜海波

　　审慎监管与存款保险都是金融安全网的有机组成部分，在维护金融稳定方面都发挥着重要作用。然而，如果将它们分开，无论是审慎监管还是存款保险都不能独自应付银行倒闭事件，并且，对于市场经济国家来讲存款保险所引发的道德风险更是很难避免。因此，巴塞尔新资本协议在通过对银行内部风险资本进行详细要求，强化银行自身对风险覆盖和控制的 同时，又通过监管检查和市场纪律以及在《有效银行监管核心原则》里对存款保险制度的建议从银行外部对银行风险进行有效的控制，从而达到减少道德风险，降低银行倒闭的可能性，维护金融稳定的目的。众所周知，存款保险对于保护存款人利益，提高公众对银行体系的信心，维护金融稳定有着十分重要的作用。七十多年来，存款保险制度历经多次金融危机的考验，已经证明是一个行之有效的危机处理办法。现在已有越来越多的国家和地区开始重视并建立存款保险制度。

　　作为转轨制国家，中国致力于存款保险制度研究工作已有十余年，中国为什么要建立显性存款保险制度？触发这一问题的主要原因是，长期以来中国政府对存款实行隐性全额担保，虽然对保护存款者利益、维护社会稳定发挥了积极作用，但是，银行在经营中把盈利留给自己，把风险交给政府承担，增加了国家巨额经济负担，已经引发了严重的道德风险。自1997年关闭中国农村信托投资公司以来，中国已经关闭了近700多家金融机构，国家为处理经营失败金融机构的债务已经支付了数万亿元人民币。同时，这种政府担保也弱化了投资者风险意识和对金融机构应有的市场监督，金融机构在市场竞争中因缺少优胜劣汰的商业法则，在没有一个规范的、市场化的退出机制情况下，严重影响了金融市场的稳定运行，不利于市场经济的建立和发展。因此，中国在向市场经济转轨过程中已经越来越意识到要建立显性存款保险制度的迫切性和重要性。建立一个对经营失败金融机构进行市场补偿的长效机制是中国“

十一五”规划金融体制改革的重点。

　　作为从经济转轨的国家，中国建立存款保险制度的风险要比市场经济国家大得多，因为我们是从全额担保转变为限额担保，可能会出现存款转移或因公众对银行信任度下降而引发的挤兑风波，这将加大个别银行的风险，甚至会对整个银行体系造成冲击。另外，由于中国公众的投资渠道相对较少，建立存款保险制度还需要提高存款人的风险承受能力和对风险的识别能力。而市场经济国家是从没有担保转为限额担保，其道德风险要大一些。因此，在存款保险制度设计上，在如何防范道德风险、逆向选择、提高存款人风险识别能力和保护存款人利益方面应有中国自身的特点。到目前为止我们已经明确了建立存款保险制度的基本框架。

　　中国存款保险制度的基本框架

　　目前，中国存款保险制度处于最后设计和论证过程中，还没有形成最终定论，但从目前达成的初步共识看，基本的制度框架应包括：

　　强制型存款保险

　　中国存款类金融机构的管理水平、资产规模、资本充足率相差很大。为了实行公平竞争，防止“逆向选择”问题出现，所有存款类金融机构都必须参加存款保险计划。由于大的国有控股银行倒闭的概率相对较小，鼓励其一开始就加入存款保险体系。对于强制型存款保险所可能产生的“劫富济贫”现象，即风险规避型银行所缴纳的保费用于弥补风险偏好型银行，将通过对各投保金融机构采用风险差别费率征收保费的办法来加以规避。存款保险的覆盖范围包括境内国有控股商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社等。因涉及母国与东道国制度安排协调，暂不包括上述机构境外设立的分支机构及外国银行在境内设立的分支机构。

　　存款保险基金来源和运用

　　存款保险基金主要来源于投保金融机构缴纳的存款保险费。从投保金融机构清算财产中的受偿所得也归于存款保险基金。国家财政部投入部分初始资金。保险基金除依法用于保险赔付外，限于购买政府债券、中央银行票据、中央级金融机构发行的金融债券等。

　　最高赔付限额

　　根据中国人民银行的调查统计，存款在10万元以下账户户数占全部存款账户的98.3%，存款金额占全部调查存款账户金额的29.4%。如果将最高赔付限额定为10万元，这一数值超过国际平均水平标准的3～4倍，为中国2005年人均GDP的8.7倍。由于中国的特殊情况，我们不可能按照IMF推荐的标准即按照GDP的2～3倍来确定，这不符合我国国情。但我们将会使90%以上的存款人得到全额赔付，使机构投资者和个人投资者都得到公平对待。因此，有可能将最高赔付限额定为10万元。

　　差别费率

　　各国在实行存款保险制度之初都基本上实行的是单一费率，它比较简单易行，容易计算，对各个机构也比较公平。但从实施情况来看，其道德风险比较严重，主要是风险管理较好的金融机构与风险管理较差的或风险偏好型金融机构都实行一个费率，这导致“道德风险”和“逆向选择”现象发生，即好的银行不愿意参加保险而风险较大的银行却热衷于参加保险，因此，各国最终都转向选择实行差别费率。因此，根据我国的实际情况，我们在实施存款保险制度之初将实行简单的差别费率即根据商业银行的资产规模和资本充足率情况确定费率等级。对高风险机构实行高费率，低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监管作用。等将来条件成熟后，我们将根据投保金融机构监管评级和资本充足率，并综合考虑存款保险基金可能损失的数量、投保金融机构承受能力等因素，科学制定适合于不同投保金融机构的差别存款保险费率。

　　存款保险机构的职能

　　根据目前金融改革和金融监管情况，作为稳定金融的重要工具之一，中国不希望建立一个仅仅是“pay-box”(付款箱)的存款保险机构，它应是一个在具备基本“付款箱”功能的基础上，考虑“成本最小原则”和“风险最小化”的风险管理机制。也就是说存款保险机构从维护基金安全的角度出发应有一定的监管职权，这将对我国目前金融监管不足形成必要的补充。我们知道，各国都对存款保险机构是否具有监管职权讳莫如深，根据世界银行2005年的一份工作报告，已有36%的国家在其存款保险制度中引入监管职权。众所周知的具有监管职权的存款保险机构是美国的FDIC，其他国家的机构虽有这方面的职权，但他们不愿意在这方面强调的主要原因是要同监管部门保持一致和协调，防止重复监管和管理侵权。

　　巴塞尔有效监管核心原则第23条原则中关于“及时纠正措施”已经广泛运用于非“付款箱”类型的存款保险机构中。但是，存款保险机构运用及时纠正措施的内容与银行监管机构并不完全相同，更多的是在资本不足或就有关风险多次警告无效时，终止对存款类金融机构进行存款担保、限制其关联交易、限制投资、扩张、减少或终止任何被认为对该机构造成过多风险的业务活动、督促管理层改善管理、限制对高级管理人员的补偿、支付超额薪酬或奖金等。

　　在存款保险机构中引入监管职权是存款保险制度历经70多年发展所逐渐总结出来的经验和发展的必然选择，这已经是一种全球存款保险业发展的趋势。不必担心存款保险机构引入监管职权会与银行监管机构发生重复监管或浪费监管资源。事实证明，有很多措施可以避免这种情况的发生，比如建立协调机制、增加监管的透明度等。存款保险机构引入监管职权是降低和减少银行监管部门监管宽容和监管疏漏的一项必要措施，它有助于加强和完善监督管理，巩固人们对金融市场的信心，维护金融稳定。

　　中国在设计存款保险机构的基本职能时考虑了中国的特殊情况，它包括收取保费、对存款人进行赔付、对存款保险基金进行管理和运用，有及时纠正职能，有从保护存款保险基金的角度进行的监督检查，担当投保存款机构市场退出的清算人等。它对会员银行有最基本的监管权力，一旦发现一些金融机构在运行中的不真实性，包括对保费缴纳的弄虚作假，过度从事高风险业务等，必须有权力去纠正和处罚。在这个方面，我们把存款保险机构为了履行其任务、完成其目标所必须拥有的监管职权与监管当局的监管职能区分开来。我们将通过建立与银行监管机构的协调机制等一系列措施来避免监管重复和监管资源的浪费。

　　过渡期

　　随着以国有商业银行和农村信用社为代表的金融体制改革的深化，目前中国金融体系尚不存在系统性风险。但是，在部分城市商业银行、城市信用社和农村信用社等长期积累的风险还需要得到有效处置。与此同时，由于中国大部分存款类金融机构刚刚完成或正在进行重组，整体盈利能力还比较弱，存款保险收费比例不可能很高，所收保费因消化历史风险还不能实现收支平衡。另外，为保证存款保险制度稳健运行的法律环境和金融生态环境还需要不断完善。因此，为确保我国从隐性全额存款担保体制平稳过渡到显性有限赔付的存款保险制度，中国将设立五年左右的过渡期。

　　(作者单位：中国人民银行金融稳定局）