探索政策性银行改革与转型之路

　　——“政策性银行改革与转型国际研讨会”综述

　　本刊记者　贾瑛瑛

　　我国三家政策性银行自1994年成立以来，在支持国家重点建设、促进机电产品出口、保护和稳定粮棉市场等方面成绩斐然，为国有银行改革创造了有利条件，在经济体制改革过 程中发挥了重大作用。但是，三家政策性银行在发展中也面临很多问题，如定位不清，缺乏可持续发展能力，资本金短缺，公司治理结构和风险内控机制不健全等。党中央、国务院对政策性银行的改革高度重视，在“十一五”规划纲要中明确提出要“合理确定政策性银行职能定位，健全自我约束机制、风险调控机制和风险补偿机制”。政策性银行未来的发展方向，已经引起了广泛关注。

　　2006年4月28日，由中国金融学会主办的“政策性银行改革与转型国际研讨会”在北京举行，中国

人民银行行长、中国金融学会会长周小川，国家开发银行行长陈元以及来自

银监会、财政部、中国进出口银行、中国农业发展银行等部门的领导，来自世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织的专家出席了本次研讨会。研讨会围绕我国政策性银行改革与发展中面临的现实问题，对我国政策性银行改革与转型的紧迫性、方向和措施等方面的问题展开了热烈的讨论。

　　政策性银行改革与转型迫在眉睫

　　传统政策性银行主要利用政府资金或由国家提供信用担保，以补贴的方式，直接向政府优先发展的部门、地区以及投资项目提供中长期资金，没有最低资本金要求，损失由财政承担。我国政策性银行在促进国民经济恢复和发展方面发挥了重大作用，但在实践中逐步暴露出了很多问题，特别是随着中国市场经济体制改革的推进，政策性银行急需加快改革与转型的步伐。

　　研讨会上，周小川指出，我国最初建立政策性银行，一方面是为经济体制改革转轨服务，另一方面是为了使当时的四大专业银行能够摆脱政策性贷款的业务，确实转向商业性银行。随着我国实现市场经济的步伐加快，政策性金融业务的外部环境已发生变化：一是价格机制逐步走向正轨，价格扭曲的情况有所好转，真正需要给予非常明确的、有份量的补贴的领域越来越小；二是财政情况不断改善，财政收入占GDP的比重不断加大，逐渐有能力替代政策性银行的部分工作。由此，政策性银行所主要承担的目标和任务已经发生重大的、实质性的变化。尽管政策性业务的需求仍然存在，但在量上已经有所减少。例如，进出口银行过去对出口机电产品给予补贴，而现在随着我国科技水平和产品竞争力的提高，一些补贴已经不再需要。

　　市场化、国际化给政策性银行下一步发展带来巨大的挑战。当前，迫切需要研究政策性银行的定位及发展方向，以及如何发挥政策性银行的特点，如何处理与商业银行、国际开发性金融机构的关系等问题。同时，需要加强政策性银行的财务约束，对政策性业务和商业性业务实行分开管理，避免财务上“脚踩两只船”。这些问题，需要尽快在今后的研究和实践中作出明确的回答，以为政策性银行下一步的改革和发展规划明确路径。

　　政策性银行改革与转型的实践探索

　　国家开发银行行长陈元介绍了国家开发银行近年来的一些实践和探索情况，其中最根本的出发点就是把国际先进的金融原理与中国国情相结合。第一，以建设市场的方法打通融资瓶颈。把政府、银行和企业的各种要素资源结合起来，达成共识、形成合力，着力建设一个健康、高效的市场和融资体系。第二，把政府组织协调优势和开发银行融资推动优势结合起来，形成建设市场的巨大力量。开发银行沿着“政府选择项目入口、开发性金融孵化、市场出口”的路径，以政府协调为载体，维护市场秩序、建立信用制度、规范市场环境，发挥开发性融资推动市场建设、制度规则建设的作用。第三，引导社会资金投向，主动贯彻国家战略和政府意图。一是通过发债和管理资金等方式，引导商业资金和社会资金投向国家经济社会发展的瓶颈领域，使开发银行有限的资金发挥最大的效用。二是通过银团贷款、资产证券化等市场接口和多元化方式，促进商业银行储蓄资金的转化，加快开发银行优质资产向商业银行和社会公众投资者的扩散。三是通过资金平台寻找市场化的资金来源，以市场的资金覆盖市场的项目。第四，实行公众参与、公众监督，发挥系统整体的作用控制风险。聘请国际知名公司做咨询，用最严格、最挑剔的眼光和国际标准来检查工作，使经营管理水平和应对挑战的能力不断提高。第五，坚持国家信用和市场业绩的统一。作为政府的开发性金融机构，开发银行不单纯强调国家信用而放弃市场业绩，也不片面追求市场业绩而变成商业性金融，而是用国家信用提升市场业绩，支持经济社会发展，用市场业绩巩固国家信用，提升公众信心，更好地实现国家利益和公众利益。

　　中国进出口银行副行长苏中分析了制约进出口银行作用和功能进一步发挥的主要因素，主要包括资本金和低成本资金来源不足，激励和约束机制不完善，法律地位不明确等等。他提出，充分发挥进出口银行的作用和功能，关键要进行以下几方面的改革：一是要充分认识进出口政策性金融在我国转变外贸增长方式、缓解贸易摩擦、保障战略资源供应、实现可持续发展等方面的重要作用和定位。二是要补充资本金和开辟低成本资金来源，建立资本金的动态补充机制，开辟多种渠道筹措低成本运营资金。三是实行分账经营和分类管理。根据进出口银行的业务特点，借鉴日本、加拿大等国的做法，分别设立国家账户和银行账户。其中，国家账户涵盖政策性业务，体现国家的政策导向和政府意图，采用优惠的利率或费率，风险最终由国家财政承担；银行账户包括各类自营业务，采用市场利率或费率，由进出口银行自主决策、自担风险、自负盈亏。四是要动态调整业务范围。根据当前形势，进出口银行要加大对具有自主知识产权、自主品牌产品和企业的支持力度；支持战略性资源和关键技术进口；支持有比较优势的企业境外投资；扩大官方发展援助的贷款规模；等等。五是要加快内部改革，提高服务水平。进出口银行要对内设机构进行整改，按照国际通行的做法建立前、中、后台，进一步明确各部门职能，加强相互间的制约与监督；对全行员工特别是高级管理人员加强外语和业务培训，增强员工研究和解决问题的能力。

　　对于改革，中国农业发展银行也在不断进行探索，并取得了一些成效。中国农业发展银行副行长刘梅生在研讨会上阐述了农发行五个方面的“新变化”。第一，办行思路发生新变化。农业政策性银行转型是对其弥补市场调解缺陷、开发农村市场、扶持弱势群体功能的完善，而不是完全商业化。因此，农业发展银行的转型必须坚持服务“三农”，坚持政策性银行的办行方向，并逐步提升农业开发性金融的功能。第二，业务发展发生新变化。粮棉油收购业务保持稳定增长，粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款等新业务有效发展，市场化筹资大力开展，负债结构进一步改善，资金成本明显降低，中间业务快速发展。第三，风险防控发生新变化。农发行制定并落实了一系列风险管理措施，加强了资产质量监测考核和债权管理，大力清收陈欠贷款，不良贷款连续实现“双降”。第四，体制机制发生新变化。一是整合机构体系，完善组织架构；二是完善经营机制，建立了新的绩效考评体系，积极探索激励机制，实行绩效挂钩；三是加强制度建设，构建了新的制度体系；四是完善风险管理体系，加强内部控制机制建设，强化了贷款审批管理，推进信贷退出和进入机制；五是增强科技支撑能力，加大科技投入力度，加快推进农发行科技支撑平台建设。第五，经营效益发生新变化。近两年来，农发行效益观念明显增强，2005年实现经营利润54.1亿元，是历史上经营利润最高的一年，资本充足率达到4.42%，比上年提高0.06个百分点。

　　政策性银行改革与转型的国际经验

　　世界银行中国首席代表、中国和蒙古局局长David Dollar在会上谈到，从政策性银行在发展中国家的实践来看，政府机构并不能很好地参与到银行的业务中，应从政策性银行的业务中撤出，为其提供一个扶持性的环境，对其进行监管，而不是干涉它们的行为。与商业银行相比，政策性银行面临更多的挑战：一方面要提供公共和社会政策的支持，另一方面还要维护自身的正常运转。有些发展中国家，比如南非和墨西哥，它们在提高政策性银行表现方面取得了很好的进展，主要原因是这两个国家的政策性银行都建立了良好的公司治理结构。因此，今后中国政策性银行的改革，也应侧重于改善公司治理问题。

　　根据国际货币基金组织的调查，2003年在125个国家的120个政策性金融机构中，有三分之一的机构亏损，三分之一机构的不良贷款比例高于10%，政府对政策性银行进行注资是非常普遍的现象。国际货币基金组织中国首席代表 Ray Brooks指出，政策性银行的改革与转型，首先需要明确政策性银行的法规或条例，对其信贷领域加以限制，防止削弱私人部门的发展。同时要明确政策性银行的监管机构，并保证其能够及时获得政策性银行的信息。其次，要设立最低资本金的要求和内部控制措施，防止其信贷过度扩张。在资金缺乏的时候，政策性银行可以不通过财政资金的帮助而通过自有资金弥补。再次，要实现财政透明。政策性贷款是准财政性的行为，成本是隐藏的，所以需要把隐藏的成本反映在财政预算里。

　　亚洲开发银行驻中国副首席代表、首席经济学家汤敏指出，政策性金融机构的改革与转型，可以从业务领域入手。首先，要加大对民营经济的支持。政策性金融机构可以推动目前商业银行不愿从事的很多业务，特别是在长期融资方面。支持民营机构的发展，一般以搭建平台为主要方式。实际上，中国国家开发银行已经开始从事中小企业的担保，效果很好，可以考虑像世界银行、亚洲开发银行一样，专门成立一个开发银行的 IFC或开发银行的ADB，负责给民营部门贷款，这会更适应民营经济的发展。其次，要加大对“三农”的支持力度，搭建快捷贷款平台，推动农村的小额贷款。再次，政策性银行应作为一个开发性的金融机构，同时也应是一个政策和改革的推动机构。应利用国际金融组织的资源，借鉴国外经验，探索新的领域和新的方式，逐步成为“知识银行”和推动改革发展的“中心”。

　　新加坡星展银行高级顾问黄记祖介绍了新加坡星展银行的改革经验。他说，该银行早期主要为工业提供长期融资，并在这个过程中获得了项目评估和风险评估方面一些必要的经验，然后把这些经验应用到其他行业，促进了新加坡的经济发展。在项目贷款方面，新加坡星展银行作为主发起人，联合其他银行作为共同贷款人，使其他商业银行在项目融资方面也获得了一定的技术和经验，相应地帮助这些银行拓宽了它们的业务领域。此外，新加坡星展银行也积极拓宽自身的业务领域，比如增加了商业性业务和投资业务，因为这样可以更好、更及时地了解客户的财务状况，从而减少损失，同时获得额外的收入来源，提高银行的盈利能力。

　　日本驻华使馆公使 Shinichi Nishimiya介绍，日本政策性银行规模过大，导致金融市场上资源配置的扭曲。2001 年，日本颁布《专门公共机构改革法》(Special Public Institutions Reform Laws)，开始推行政策性银行的改革。2005年，日本政府拟定政策性银行的经营原则，决定把12家政策性银行减为8家。将政策性银行的业务局限在对国家重要行业和中小企业等方面的贷款，同时逐步缩小政策性银行的规模，实行全方位的私有化。

　　韩国主要的政策性银行包括韩国产业银行、韩国进出口银行等在20世纪90年代纷纷开始私有化的进程。韩国产业银行是韩国惟一一家政府全资所有的银行，也是韩国最大的政策性银行，是韩国政府促进经济的一个实施工具。韩国产业银行东北亚研究中心主任Park KiSoon在研讨会上指出，最初韩国产业银行主要是为国家的关键产业提供融资，促进经济的发展和增长，并为这些关键行业提供咨询。东南亚金融危机后，韩国产业银行角色出现了转变，增大了对某些产业的资金供给，加大了对小企业和高科技企业的支持力度，提供了多种金融服务，包括贸易融资、资金安排、担保服务等，以满足各类公司不同的需求。

　　政策性银行改革与转型的政策建议

　　对于中国政策性银行如何实现进一步的改革与转型，与会代表和嘉宾提出了很多很好的政策建议，综合起来主要有以下几个方面。

　　第一，通过法律形式明确政策性银行的职能定位和治理结构问题，如资本金来源、资本补充机制、责任认定、人员聘用机制等。财政部金融司副司长胡学好认为，首先要明确政策性金融机构作为金融企业所具有的法人地位，使它们面向市场，以政府市场政策和市场需求为导向，拓展业务、变更经营方式，引用现代商业银行的管理手段和方法加强自身的风险管理。其次要建立政策性银行的外部考核机制。要求政策性银行实现分账经营，对政策性账户和商业性账户分别核算、分别考核。再次要解决政策性银行的资本金来源和补充问题，降低其资金成本，提高其抗风险能力，满足其信用评级的需要，增强公众对政策性银行的信心。

　　第二，政策性银行要向开发性方向发展。清华大学宋逢明教授认为，政策性银行不应该向商业化方向发展，而应该向政策性开发性金融的方向转变。政策性金融一个非常重要的任务是弥补市场的缺失，中国金融改革已进入关键阶段，所谓的政策性开发应当与金融创新紧密结合在一起。也就是说，政策性银行面临的重要任务是要进行金融创新和金融开发。中国社会科学院金融研究所所长李扬认为，政策性金融机构需要加大对住房、高新科技和风险投资、中小企业、地方开发等领域的投入，这些领域在很大程度上和商业银行的运行机制及本质是不吻合的，所以应当由政策性金融机构承担。

　　第三，政策性银行可以从事商业性业务，但要与政策性业务分别管理。辽宁大学白钦先教授谈到，日本开发银行在十年前就可以从事商业性的投资业务，但它的商业性投资业务只占全部投资业务的1%～3%，是极其有限的。有限的商业性投资业务，可以使政策性金融机构更多地关注市场需求和市场信息，在特定的政策范围内思考问题，不会长期游离于市场之外。另外，在一定范围内盈利的项目会减少国家财政的支出，也有利于政策性金融机构自身的发展，例如提高激励能力、内部福利等。但是，政策性金融机构应当进行职能定位，明确商业性业务的比例，对于政策性业务和商业性业务，在财务处理上严格划定不同的标准。

　　第四，政策性银行要处理好与商业银行之间的关系。中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳认为，政策性银行的转型，不应加剧银行业的同构性问题和金融市场的过度竞争。当前，不管是大银行还是小银行，不管是国有银行还是股份制银行，都在争夺大城市、大项目、大企业，这种同构性造成了资金分布的极不平衡：一边是城市和工业的资金过剩，另一边是农村及偏远地区、中小企业资金的严重短缺。政策性银行要改变这种情况，而不是进行同样的竞争。同时，政策性银行要避免与商业银行争利，需要弥补商业银行的不足。政策性银行现有的资金来源是低成本的、政策性的，同商业银行竞争就会出现利用低成本政策性资金发放高收益贷款的问题，造成竞争的不对等和不公平。 -