政策性银行转型要闯三道关

　　○ 姚守国

　　2006年1月5日中国人民银行召开的工作会议上，央行有关负责人表示，国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等三家政策性银行的改革将在2006年正式启动。之前，专家一直呼吁，在大力推进国有商业银行改革的同时，决策层应帮助政策性银行尽快实现转型，通过建立现代银行制度，实现机构的可持续发展，进而服务于国家政策和战略导向。

　　随着国内经济发展步伐不断加快，当前的经营环境已然将传统意义上的政策性银行推入到一个尴尬的处境。政策性银行若不乘势突破原来的职能定位，不仅其本身的生存发展成为“老大难”问题，而且我国经济将因政策性银行改革滞后，无法开足马力突破新时期的瓶颈领域。

　　然而，如何成功实现政策性银行转型更是业内关注的焦点。在定位、发展路径以及内部改革等诸方面巧妙实现政策性与商业性的平衡是必由之路。

　　转型条件已具备

　　中国人民银行研究局副局长张涛日前表示，由于我国宏观经济环境、金融环境、产业结构及市场需求等方面的深刻变化都为政策性银行的业务调整和机构转型创造了条件，目前政策性银行转型为综合性开发金融机构的时机已经成熟。

　　张涛表示，一方面，从宏观经济环境来看，特别是稳健的财政政策的实施，将使今后一段时期财政规模大幅度扩展的余地不大，特别是财政对产业经济发展的直接投入，会受到相当大的限制；就金融环境而言，我国国民经济的金融化程度大幅提高，政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。

　　另一方面，1994年国家成立政策性银行，意在实行政策性业务和商业性业务分离，以解决国有商业银行身兼二任的问题。三家政策性银行随后承担了工、农、中、建四家国有商业银行分离出来的政策性业务，在国家重大基础设施建设、促进机电产品出口、支持国家粮食收购三大领域，扮演重要角色。

　　然而，“三十年河西，三十年河东”。10年前，煤炭、石油、电力等能源领域被视为非商业性业务，主要靠国家开发银行提供政策性贷款支持；而现在来看，这些产业已经发展为成熟的商业竞争行业，是许多商业银行抢着贷款的“香饽饽”。因而，政策性金融机构所面临的宏观环境发生了巨大变化。过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业，政策性金融的作用已经大为减弱，这也促使政策性银行选择走向转型。

　　此外，随着对外开放和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善，中长期商业性资金将更容易、更安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此，我国政策性银行，特别是国开行和进出口行，需要重新调整业务范围，实现转型。

　　定位受立法之困

　　定位问题是多年来套在政策性银行头上的紧箍咒。

　　1994年，政府设立政策性银行之初，是期冀政策性银行能够承担更多的财政政策任务。但是，随着经济形势的发展，尤其是加入世贸组织以后，政策性银行的定位开始出现模糊，不仅政策性银行之间从事的业务开始互有交叉，而且政策性银行也逐渐涉足商业性银行业务，此举引发了商业银行的反弹和非议。早在1998年，中国银行就曾向有关部门提交报告，指责国家开发银行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。2001年，国家开发银行还专门就种种对国开行从事商业银行业务的不利说法与新闻媒体做过沟通，由此可见政策性银行由于“名不正言不顺”所面临的巨大压力。

　　由于定位不明，三家政策性银行的业务互有交叉，而且这种趋势愈演愈烈。近年来，国家开发银行除了从事“老本行”，支持基础工程建设、基础设施建设，支持西部和边远地区外，也在积极从事海外的金融业务，为“走出去”的企业提供融资支持，再加上陈元当选上海合作组织银联体首任主席，这标志着国家开发银行将在中国企业实施的“走出去”战略中承担越来越重要的角色。其实，这种“走出去”战略融资的主要供给者应属李若谷领导下的进出口银行。也许是不愿将自己的业务“地盘”白白拱手相让，进出口银行计划在2006年发行1030亿元金融债，比2005年有了相当大的增加，同时拓宽放贷的范畴。李若谷对进出口银行的中期远景规划为“中外经济合作的平台”。

　　“政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。”央行在2005年11月出版的《金融稳定报告》中明确提出，需要结合中国金融业改革和发展的整体部署，对政策性银行的功能、运作模式及发展方向进行研究和调整。

　　在国内政策性银行的转型问题上，央行行长周小川近日在谈到“十一五”金融体制改革重点时曾表示，要建立政策性银行的开发性金融机构管理模式，实行国家指定项目和自主经营的开发性项目分账管理，专项核算。

　　据一位参与《国家开发银行条例》起草工作的人士日前透露，对此，参与转型方案制定的几大政策部门仍然存在分歧。其中，央行与银监会的意见比较统一，即采用分账管理，设立国家账户和银行账户，国家账户专司政策性业务；银行账户则是统筹《商业银行法》允许开展的所有业务，不享受政策优惠。但财政部则更强调政策性，这与央行方面强调的自主经营、商业上可持续等形成对比。由于政策性银行的传统作用是依靠国家资源提供政策性信贷资金，在目前各政策性银行商业运作能力普遍缺乏或不足的情况下进行市场化转向，政策性信贷暗藏的不良贷款不但会显性化，而且还会被放大。该人士表示，“几大部门没有达成一致，转型工作很被动，立法工作的进展也不尽人意”。

　　路径选择仍显混沌

　　职能定位不过是第一道坎。真正的挑战在于，明确何去何从后，如何探寻到一条合适的路径通向转型之路。

　　在国有银行内部，一直有政策性银行和他们抢“饭碗”这一说法。近年来，我国三家政策性银行因“政策性不足、商业性有余”等问题一直备受业界诟病。而对此，三家政策性银行也是满肚子委屈，真是“退不是，进亦不是”。

　　作为方案的主要设计者，中国人民银行研究局副局长张涛认为，政策性银行转型为综合性开发金融机构是一条合理的路径，将满足国家新时期发展战略需要。

　　“就某种意义而言，综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但综合性开发金融机构比传统意义下的政策性金融机构向市场化方向迈进了一大步。”张涛说，传统政策性银行强调按照国家指令办业务，然后国家兜底。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可持续。

　　中国进出口银行行长李若谷早在履新之初，就毫不掩饰对尽快明确职能定位的迫切之心。“我希望这项工作能够进展得比较快一点，以便为进出口银行的发展奠定一个比较好的理论基础”。

　　从原则上来说，政策性银行不应与商业银行竞争，即便是向“开发性金融”转型成功之后也得遵循这一宗旨。

　　“开发性金融机构在业务领域上应该有进有退。在弥补了市场缺失之后，也已带动了其他商业银行、民资等进入这一领域，这时就要退，开发性金融机构不能利用国家信用和补贴来和商业银行竞争。”国研中心金融所所长夏斌认为，这是基本原则，因为开发性金融毕竟有着政策和资金方面独有的优势，同时开发性金融的本来职能就是弥补市场的不足。

　　但在实际操作中要想分得那么清楚又谈何容易。对此，夏斌也不得不承认，要将两类机构的业务领域截然分开，始终做到泾渭分明是比较难的。因为某一特定领域由资金短缺到充分供给需要一个过程，金融业务自身也具有一定延续性，从放出贷款到收回贷款需要一个过程。另外，一些带有政府税收优惠、贴息的金融业务在金融系统一视同仁、招标实施，这同样会带来竞争问题。

　　因此，应当不排除政策性金融机构与商业性金融机构存在适度的交叉。如果因交叉过度引发激烈竞争，政府是可以控制和调整的，例如只要在审核年度投融资计划时限制政策性银行在某一领域的投资比例就可以，政府甚至可以要求政策性金融机构以资产证券化方式，在市场上向商业银行转让一部分贷款合同。

　　对此，国内政策性银行的首倡者，辽宁大学国际金融研究所教授白钦先表示，市场是一个动态过程，政策性金融和商业性金融的活动领域也是一个相对不断变动与调整的过程。 农发行研究室主任朱英刚解释说，作为执行国家政策的金融工具，政策性银行的目标可分两大类，一类是商业性目标，一类是政策性目标或工具性目标，有时以政策性目标为主，有时以商业性目标为主，国家一定时期的政策目标不同，政策性银行的目标追求不同，各有倚重和偏颇。

　　内部变革是难闯的关口

　　政策性银行的传统作用是依靠国家资源提供政策性信贷资金。国家“断奶”以后，三大银行必然会面临自力更生的经营压力。如何通过内部变革，建立现代银行制度，适应新的经营环境，将是政策性银行最难闯的关。

　　由于政策性银行介入的领域贷款数额大，期限长，风险集中，是否擅长用市场手段“化险为夷”，决定了政策性银行发挥其商业性的天地有多广。按照现代银行业制度，完善法人治理结构、现金流和信用建设以及偿还机制，是政策性银行转型的重要议题。

　　曾供职于国际

货币基金组织和亚洲开发银行的李若谷深谙个中微妙。“进出口银行目前有好几个部门都涉及风险管理，但各部门的规定相互之间可能有冲突，有重叠，而一些风险却没有人控制。”他说：“他们(国际金融组织)的那套治理结构和办法比较成形，值得我们学习借鉴”。

　　今年是我国金融业入世保护期的最后一年，在金融系统的封闭“防火墙”即将被拆除之际，如何防范系统性金融风险，是我国金融稳定和安全的关键。