成思危解析银行改革路线图

　　作为一位在中国极具影响力的学者型官员，成思危的观点一向都备受各方重视，在接受《法人》专访时，他就银行改革、农村社保、农村金融及资本市场等当前热点问题发表了自己的看法

　　文/本刊记者 张邦松

　　成思危最喜欢别人称他为“成教授”。虽然高居全国人大常委会副委员长和民建中央主席之职，但成思危始终保持了一个学者认真、严谨和实事求是的本色。

　　虽然年届七十，但成思危依然保持了旺盛的学习热情，在担任全国人大常委会副委员长8年多来，他没休过一次假，“我就是利用这些时间学习。”成思危说。除了坚持不懈的学习，成思危还非常注重调查研究。例如在研究农村金融问题过程中，成思危曾多次亲自下到农村，进行实地考察。

　　正是这种学习态度和实践精神，让成思危能对中国社会和经济层面的许多重大问题保持清醒的认识和相对准确的判断。我们经常可以看到他在各种场合发表他的真知灼见，这位“学者委员长”也成为了中国知识界的一大亮点。

　　当前，国有银行的改革正进行得如火如荼，“实行股份制改造、引进战略投资者、加快出质不良资产、充实资本金、完善公司治理、创造上市条件”的改革“路线图”也已经开始实施。3月27日，在全国人大常委会的办公室，《法人》对成思危进行了专访，成思危对这条改革“路线图”进行了深入的解析。

　　将商业银行改造成现代金融企业

　　《法人》：现在几大国有商业银行都在进行股份制改造，我们怎么理解这种改造的迫切性？这种改造希望能达到一个什么目的？

　　成思危：我国国有商业银行与所有国有企业一样，国家拥有银行的全部财产，但都存在着“所有者缺位”的问题。即理论上国家是国有的商业银行的所有者，但实际上却很难切实地在国有商业银行中行使所有者的有关权力。这一方面使得许多国有企业的经营者自认为是所有者的代表，逃避监管，滥用权力，造成“内部人控制”；另一方面则使得一些地方政府官员和国有企业经营者认为既然国有企业与国有商业银行的产权同属于国家，那企业欠银行的债务只不过是“一家人”内部的问题而已。这样既容易产生“政府负无限责任，而银行由内部人控制”这一严重弊端，也会因资本金、不良资产、治理制度、内部风险控制等因素影响商业银行的健康发展。

　　国有商业银行产权改革的关键是将银行改为股份公司或有限责任公司，使国有资本以股权的形式进入银行，由国家或国家委托的机构作为出资人派出代表参加股东大会，并可经股东大会选举进入董事会，实现所有权与经营权的分离。

　　《法人》：国家对国有商业银行的控制是通过2003年成立的中央汇金公司来实现的，现在学术界对于汇金的法律地位以及国家外汇储备向商业银行注资是否合法等提出质疑，您的观点是什么？

　　汇金公司的业务范围已经由最初受政府委托向工行及建行两家由商业银行注资，扩展到向其他商业银行及证券公司注资。

　　我认为，汇金公司如果像国有资产监督管理委员会(简称国资委)那样过分强调其在宏观上维持金融稳定的功能，变成“金融国资委”，则其法律地位是有问题的，因为国资委的设立是经十届人大一次会议批准的。汇金公司作为一家有限责任公司，其主要领导都具有公务员身份，这就违反了现行《公司法》中第58条中关于“国家公务员不得兼任公司董事、监事、经理”的规定。至于说汇金公司是一个非盈利机构，更是和现行《公司法》中第五条中关于“公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏”的规定相抵触。总之，如果过于强调汇金公司的宏观功能，将汇金公司看成是“金融国资委”，成为“金融救火队”，就会与我国金融体系改革方向背道而驰。

　　我建议，汇金公司应按照《公司法》的规定，办成一个以投资金融企业为主的国有独资控股公司，对其全部资产享有法人财产权，对其所投资的金融企业履行出资人的职责，以这些企业的股本回报率和资产回报率作为考核其绩效的主要指标，这实际上也就能在微观层次上支持着中国人民银行维持金融稳定的宏观功能。

　　《法人》：对外资入股的比例限制可否进一步放宽？

　　成思危：2003年12月8日，银监会发布了《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，规范了境外金融机构投资入股的条件和程序，并将单个境外金融机构的入股比例由15%提高至20%，但外资占股总量不得超过25%。该办法自2003年12月31日开始施行。由于目前几乎所有外资参股的商业银行都已经或将要接近这一规定的上限，因此有人提出对外资入股的比例限制可否进一步放宽。

　　从总体上看来，适当放宽外资入股比例限制利大于弊，既能引进更多的外资，提高银行的资金实力，又有利于外方在改善银行的法人治理和内部管理方面更好的发挥作用。而且放宽外资比例限制这一政策的宣布，也有利于鼓励外资的进入并增强其入股的信心。可以考虑先将外资入股的比例放宽至33%，最终放宽至49%，当然，这并不意味着所有的银行都要让外资占股49%，在四大国有商业银行中为了保持国家的控制力，外资占股不宜超过33%。

　　《法人》：现在很多人担心引入境外战略投资者会影响中国的金融安全，您是怎么看待这个问题的？

　　成思危：国家金融安全是一个宏观的概念，主要是综合防范涉及公债、汇率、储蓄、金融市场等方面的风险。由于虚拟经济系统具有寄生和介稳性，故实体经济的健康发展是防范金融风险的前提，而金融系统微观基础的增强则是宏观未定的重要保重。应当看到，在传统的体制下，国有商业银行积累的大量不良贷款、道德风险和低效率，才是对我国金融稳定的最大威胁。

　　当然，在一些原则问题上，我方应当据理力争，不能轻易让步，例如在花旗银行入股浦东发展银行的过程中，外方坚持要适用美国的法律，中方则坚持要适用中国法律，一旦有纠纷时用第三方法律——新加坡法律。在引进境外战略投资者后，商业银行的高层管理人员应当按照国家有关法律法规的规定，注意保守国家机密。

　　《法人》：为什么在对中国国有商业银行的股权进行交易的过程中，没有中国企业在竞价？这是一种刻意的安排吗？是否在银行业开放过程中，也该给国内一些有实力的企业予国民待遇？

　　成思危：我们为什么要引进战略投资者，一个是为了改善法人治理结构，因为如果全部是国有独资，董事会不可能起到作用；第二吸收国外银行管理方面先进的经验；第三才是充实资本金。说实话，引进外资并不是缺资本，而是要改变银行国有独资情况下的低效率。所以如果引进国内的战略投资者，可以提供资本，但不能改善管理。

　　农村社保应逐步推进

　　《法人》：如何将9亿多农民纳入社会保障，是建设新农村需要破解的一大难题。勿庸置疑，在中国有条件建立自己社保体系的农村只占极少数，那么那些经济发展水平比较落后的农村地区是否只能依靠国家的财政拨款这一种方式？农村社保体系的建立是否应当要以农村经济的发达和农业经济结构的升级转型为基础？

　　成思危：社会保障应该是全面的，既覆盖城市，又覆盖农村。但我们二元经济结构，国家的财力也没有可能把这个问题全部解决。农村社会保障是很大的问题，农村农民是个体生产，没有雇主的概念，所以农村的社会保障只能先雪中送炭，解决最迫切的问题。而农村最迫切的应该是社会救助，就是跟城市低保一样。那么从社会救助的角度来看，低保完全应该是政府的责任，这部分钱应该由财政来开支。当然，各地经济发展水平不一样，比较富的地区，地方财政应该多负担一些，比较穷的地区，中央财政多负担一些。要作为一个专项来转移支付。

　　第二个是医疗问题。现在有的地方已经开始实行所谓新型的合作医疗，即政府拿些钱，农民个人拿一些钱。现在的问题一个是看医疗保障的水平够不够，这个又牵扯到医疗费用、药费等问题，现在最多的地区就是40块，农民本人拿10块，中央省市县各拿10块。第二，我觉得农村的医疗重点要解决大病统筹，因为农民没有多少积蓄，一旦遇到大病，很可能全家会返贫，甚至情愿不看，因为他治不起，但大病统筹又会引起心理上的问题，农民会认为，我交了10块钱，结果没有大病，就用不着了，结果引起不均衡的心理，这个问题怎么解决，确实是需要进一步研究的。

　　第三步才应该解决养老问题。中国有传统的家庭养老习俗，这个是很好的，我们还是应该以家庭养老为主，然后再根据收入等问题，给予适当的补贴。

　　《法人》：“十一五”期间，中央和地方财政将筹集数千亿元，主要投向农村基础设施建设和农村社会事业，但问题在于，如何保证这些钱能落到实处，真正为农民服务，是否应该建立一套行之有效的制度来保证这些资金能够正常使用呢？

　　成思危：财政补贴经费管理问题始终是一个比较复杂的问题。首先，现在我们各个部门都管一点钱，都往农村里投，这是不合理的。这就会形成会哭的孩子有奶吃，能跑能要的可能从不同渠道要到钱，老老实实可能就要不到钱。所以温总理在报告里提到要集中使用。所以第一个要解决的问题，就是建设新农村的钱要统筹使用，不能由各部门去洒胡椒面。

　　第二个要解决的问题，就是明确投的优先顺序，就是首先要解决什么问题。现在农村的问题很多，交通、农田水利等等，那么这个优先顺序，不能全国一刀切，要根据不同地区的情况来解决这个优先顺序，因为就这么点钱，你要什么都干，就可能什么都干不了。

　　第三就要建立一套制度，来保证钱都花在我们预定的优先的项目上。这套制度就包括财政的拨款、监督，完成工程以后的验收、评估等制度。

　　现在这个问题切忌随意性，建设新农村口号提出以后，有的地方头脑发热，这是要注意的倾向。

　　农村金融模式：三足鼎立，各司其职

　　《法人》：农村金融是一个老问题了，但这个问题至今一直没能拿出很好的办法解决，您曾亲自去农村做过调查，请问这其中的原因是什么？

　　成思危：尽管近年来各方面都加大了农村金融的改革力度，也取得了较大的进展，但是我国农村金融的发展仍面临着以下几个方面的严峻挑战：信贷资金供应不足，农村资金外流严重；农户难以从金融机构获得贷款，民间借贷活跃；农户小额信用贷款不能完全适应农户的需求；金融机构提供的服务比较单一，特别是农业保险严重滞后。要从根本上解决我国农民贷款难等农村金融问题，必须从分析我国农村的社会、经济等因素入手，进一步加强农村金融制度建设。

　　目前小农经济仍然在我国农村中占主要地位，其基本特点是以农户为基本单位、以个体所有制为基础、生产规模很小、生产条件简单、自给自足与商品交换并存、对土地的依恋和对亲友关系的重视。农户的储蓄及借贷行为的特点是自我保障式的储蓄倾向较强、不愿借款的观念逐渐在转变、向亲友借款的比重仍然较大。

　　我国农村中的虚拟经济才刚刚从闲置货币的资本化进入到生息资本社会化的初期，由于我国二元经济结构的存在，农村中生息资本社会化的程度还比较低，只有少数农民将其闲置货币借给乡镇企业或向乡镇企业参股，拥有债券或股票的农民可谓凤毛麟角。而且由于正规的金融渠道供应不足，还存在着一些非正规的金融活动。可以认为，在当前及今后10—20年间，我国农村中的虚拟经济还将停留在生息资本社会化的阶段，主要是通过金融机构进行间接的投融资活动。我国农村中虚拟经济的风险则主要是信用风险，由于我国商业金融的信用体系还不够健全，故商业银行一般不愿对农户发放信用贷款，而着重发放担保贷款，包括保证、抵押或质押贷款。目前向农户提供的主要是小额贷款和联保贷款。

　　《法人》：现在很多商业银行都从农村市场撤出，那么谁将成为农村金融建设的主体？需要什么样的金融创新来实现农村金融的快速发展？

　　成思危：我们对农村金融的模式总的来说就是“三足鼎立，各司其职”，就是政策金融，商业金融和合作金融要三管齐下，但他们的作用是不一样的。

　　政策金融现在主要是农业发展银行来负责的，但他现在只是支持粮棉收购，这是不够的，农发行应该扩大它的业务范围，政策金融应该是对农村的基础设施建设给予贴息贷款，甚至是无息贷款。

　　商业金融呢，商业银行在撤离农村，虽然商业银行是谋求利润的，但是应该规定一定的贷款比例，应该投到与农业相关的项目上，国家应该规定这样的政策。如果委托商业金融做一些政策金融方面的事的话，应该由政策金融给它一些利息方面的补贴。现在农业信用社的改革正在进行，现在的改革主要在解决以前的遗留问题，但是从发展趋势来看，农信社已经有不少开始向商业金融转移。

　　但向商业金融转移有一个问题，就是真正需要钱的农民可能没有担保、没有抵押，可能贷不到款。所以我们还要发展合作金融。合作金融主要的特点就是大家入股，把大家的资金攒在一起，谁需要用钱给谁用。

　　另外现在由于没有合作金融，急需用钱的农民只好向地下钱庄借高利贷，这样会造成农民负担加重，另外也影响社会的稳定。

　　《法人》：十一五规划纲要提出“稳步发展多种所有制的中小金融企业”，您对民营资本进入金融业是否看好？民营资本的进入对现有的金融体系将带来怎样的影响？

　　成思危：我是一直主张金融服务业要有民营资本进入，因为金融服务有不同的层次，完全靠国家是不行的，所以我主张民营资本可以参股，另外一个是搞社区银行。

　　目前，我国的中小企业在发展中遇到的贷款难问题日渐突出，其重要原因之一是我国的银行组织体系建设滞后，金融组织结构与企业组织结构严重失衡，因此，对我国金融组织结构进行创新，培育和发展与中小企业相匹配的小金融机构，特别是社区银行应尽早提到议事日程。

　　我国的银行体系从经营规模上看，有大银行、中银行，但缺少小银行。城市信用社和农村信用社的机构数量占总数的99%，但存款仅占全国存款总量的13%，历史包袱沉重，经营困难。广大中小企业和县域经济难以得到生存和发展所需要的资金支持，基层金融已出现空洞化，而且日趋严重。社区银行规模小、扎根基层、贴近群众、经营灵活，主要开展“短、频、快”的业务，正好填补了基层金融的空白。

　　熊市不会很快结束

　　《法人》: 2003年初，您写过一篇《让股市恢复本色》的文章指出，有效的投资和有效的融资是股市的本色，同时，您认为中国股市要恢复本色，至少需要调整两到三年的时间。那么现在的中国股市是不是已经接近“本色”？

　　成思危：今年股市应该是爬坡了，但是不会很快，因为股权分置改革并不能使股市上去，要使股市上去，关键是两个条件，一个上市公司质量要好，股市的整体质量要提高，另一个要有大量资金进入，改变股市的供求关系，所以我判断熊市不会很快结束。

　　要使让股市成为有效的投融资场所的意思就是，投资者能够获得比银行利息，甚至债券利息更高的回报，投资者因为冒着风险，当然希望他的回报要高；另外上市的企业应该能够提供投资者这样的回报。现在如果上市公司的整体素质提不高，股市的本色是很难恢复的。现在我们1000多家上市公司，好的不是很多，按国外的标准来看，投资价值比较高的公司大概也就是30%左右。所以应该让更多更好的公司进来，这样才能发挥股市扶优汰劣的功能，发挥股市优化资源配置的功能。

　　《法人》：您刚才说股市要提高上市公司质量，让更好的公司进来，但现在大量优质的企业，包括银行和大型企业都选择去海外上市，这对我们的股市有什么影响？

　　成思危：国内股市现在处于比较低的情况，上市公司肯定会考虑，如果在国内上市，融资的效益不好，不是一个有效的融资场所；另一个方面，股市是受供求关系影响的，如果股市扩容，但又没有资金进来，股价就还会往下掉。现在的流通股占GDP比例只是百分之十几，全流通以后可能达到百分之二三十，但全世界平均是百分之九十三，发达国家是百分之一百三十。

　　所以不是不想让大企业在国内上，要在国内上首先要解决投资意愿和资金的问题。

　　成思危简历

　　全国人大常委会副委员长，民建中央主席。

　　男，汉族，1935年6月生，湖南湘乡人，民建会员，1951年参加工作，美国加州大学洛杉矶分校毕业，研究生学历，硕士学位，教授级高级工程师，博士生导师。

　　1988年至1993年

化工部科研总院副院长兼总工程师。1993年至1994年化工部副总工程师兼科研总院总工程师。1994年至1997年化学工业部副部长、民建中央主席(1996年12月)。1997年至1998年民建中央主席。1998年任全国人大常委会副委员长，民建中央主席，中华职业教育社理事长。

　　第七届、八届全国政协委员，全国政协八届四次会议增选为常务委员。第九届全国人大常委会副委员长。