建设银行的探索正在触及中国银行业改革核心难题

　　再看建行

　　本刊研究员 陆磊/文

　　在中国的国有商业银行改革进程中，中国建设银行的试点具有开创性。这种开创性并不直接体现在一度成为争论焦点的境外战略投资者引进问题上，也不主要表现为海外上市的 成功，而主要集中于银行法人治理“渐进与激进相交织”的结构变迁中。

　　可以说，这一目前正在进行中的结构转型，才是中国国有银行围绕真正有意义的体制变革所迈出的决定性步伐；同时，建设银行的探索，也正在触及中国银行业改革的核心难题——什么是造就健康的经济-金融交易模式的银行法人制度，什么是确保单个银行法人安全运行的银行分支机构制度，什么是符合中国市场经济发展需要的金融运行制度。

　　人们的思路是不断进步的。回顾2003年12月16日中央汇金有限责任公司成立并按照“市场化”方式注资中国银行和建设银行之初，主流观点是，此轮注资与1997年以来的财政注资和不良贷款剥离在制度意义上并无二致。但此后两年间的一系列转型，显然超出了人们的预期。

　　首先是速度——建设银行在不到两年的时间内，完成了从引进外资到境外上市的若干重要步骤；其次是市场反应——从建设银行2005年10月27日IPO成功到2006年1月18日，建行股价一度冲过3港元，短短三个月涨幅达26.6%，市净率超过汇丰银行。在超乎预期的改革进度面前，理论界的争论却逐渐发生了偏离，定价、控制、金融安全等技术因素掩盖了

银行改革的本源目标，即以银行法人治理为核心的体制问题。

　　所幸的是，制度变迁自有其逻辑，法人治理在若干制度环节的突破和技术环节的保障前提下，曲折而坚定地发生着改变。观察这种改变，并预期进一步的改变，是我们关注建设银行股份制改造后的作为的根本出发点。从股权结构的变化，到治理的实质性演进，乃至银行“法人”所面临的主要问题，是今后国有银行改革必将解决的基本难题。

　　所有权结构是基本突破口

　　若干年来，对国有银行改革核心问题的共识是法人治理；但是直至目前，对法人治理变革的突破口何在，一直存在模糊认识。

　　关于法人治理，理论界和政策操作界普遍各执一端且各有偏颇。理论界的观点从所有者、经营者和具体操作者的关系出发，研究的重点是所有权对经营权的制约问题，避免出现所谓内部人控制。政策操作界则更注重一个机构的实质性权力配置，比如董事会、监事会、党组织和管理层的具体职能安排——事实上，从前中央金融工委的成立到国有重点金融机构监事会的设置，无非试图通过监督实现机构的良性运转。

　　问题是，上述认识均忽略了中国银行业运行的实际问题，也就无法从根本上考虑如何建立有利于造就健康的经济-金融交易模式的银行法人制度。

　　首先，理论上讨论不断的所谓所有权和剩余索取权(即利润分配)关系问题，至少在中国银行业而言是一个伪命题。一个直观的认识是，由于中国银行业在2004年股份制改造前基本不存在真正的剩余，因而根本谈不上所谓“剩余”索取权。

　　其次，真正的“索取权”往往存在于中间环节。索取体现在两个层次。

　　一是外部层次的官商不分。国家作为银行的所有者必然带来银行经营上的政策性与银行自身盈利性的矛盾，这导致国有银行很难成为一个真正意义上的法人，遑论法人治理。因此，外部对银行信贷资源的索取，是银行难以办成真正的银行的基本问题。

　　二是内部层次上的官商不分。按照行政区划加科层体系设计的国有银行内部体系，是造成“层层索取”的机制性根源。恰如建设银行董事长郭树清所说：“真正告别旧体制，废除‘官本位’和‘行政级别’的影响，将建设银行的体制和机制完全转变成为适应市场需求的现代商业银行的经营模式，仍然是摆在我们面前的一项艰巨任务。”

　　因此，在讨论银行法人治理之前，首先要思考的是其是否具备讨论的必要前提。有理由认为，在所有权结构没有突破的前提下，银行不成其为真正的法人；因而，所有的前期改革必须以经济学意义(不是法学意义)上的有剩余可索取、有权限可划分的法人为阶段性目标。

　　我们从建设银行的改革看到了阶段性目标的实现——某些所有权结构的变化所导致的治理方向上的演进。一是经过事后的经验可以承认，中央汇金投资有限责任公司的股权介入，提供了彻底改变了“中间环节”索取权的制度基础，银行经营的政策目标与盈利目标实现分离，变索取为剩余索取。这是真正的法人治理成其为一个可讨论问题的前提；二是美洲银行的股权介入，使得剩余索取动力可以转变为推动经营层激励和管理技术变革的前提；三是实现上市后，股权结构的进一步多元化和信息披露的客观约束，导致董事会成为股东权利的集合点，也就有可能成为名副其实的决策机构。如建设银行各级分支机构整体推进内部改革报告所指出，“严格区分商业活动与政治活动，党委会不代替董事会、经营管理层决策”，成为其完善法人治理的突出环节。

　　法人治理的外部冲击：集权与分权

　　转型是有风险的，风险来自习惯于原有利益分配格局者的反对；而原有的利益分配，决定了转型前国有银行的治理结构。由于原有的国有银行面临着内外双重的直接索取，因而在机构内部体现为集权与分权的表面化冲突。事实上，当前的国有银行(工农中建，以及部分网点分布较广的全国性股份制商业银行)均面临着诸侯决策的局面。

　　这在银行的具体治理上体现为三个难题：一是无法制定与实施统一的银行发展战略；二是无法实行有效的机构管理改革，无论是扁平化还是业务条线管理，无论是矩阵式风险控制还是人力薪酬设计，一旦作为法人的总行不得不不断考虑来自下级的利益诉求，其治理很难真正在法人的框架内有效落实；三是无法实施市场化的机构和人员考核。建设银行是全国银行业率先推行EVA考核体系的机构，且率先强调了经济资本的概念，其实质是按照每个分支机构乃至人员创造的价值增量或消耗的资本决定业绩考核。但是，可以设想的是，在一家具有分权特征的大型商业银行，且不论EVA制度能否真正有效落实，只要营销和利润中心依然集中在分支机构，法人对其内部机构的有效控制始终是值得怀疑的。这正是银行大案要案总是出现在分支机构层次的原因。

　　集权与分权的难题，是银行上市后必须在机构内部首先加以解决的问题。在此，建设银行的“三步走”做法比较具有代表性。首先，通过后台集中，首先从技术上完成法人对分支机构的监控。2005年9月，建设银行完成了历时三年的数据集中工程，所有营业网点的交易集中在南北两大数据中心处理，这无疑为总行集权奠定了技术基础；其次，通过制定发展战略，协调法人内部利益。建设银行的发展战略确定了客户细分和重点发展长三角、珠三角和环渤海地区的基本方向，事实上实现了目标的一致性；第三，在美洲银行协助下，集中力量推进零售银行、全球现金管理、风险管理和信息技术等五大类共12个项目，以美洲银行的管理理念，渐进地改变分支机构对现有权力和利益的依赖。

　　法人的内部困境：市场导向还是行政导向

　　在中国的商业银行体系中，一些银行走“活力为本”的道路，向下放权的结果是风险累积，甚至面临机构危机；另一些银行则实行了信贷权限的上收，过度审慎的后果是盈利能力的下降。显然，上述两种路径均不是改革所期望达到的目标。

　　正如郭树清所称，银行内部的一种认识是“控制风险与提高效率、改进服务之间有一个矛盾关系，强调服务就可能削弱内控”。那么，风险与效率之间是否存在此消彼长的替代关系？为什么中国的国有银行普遍面临这种替代关系？根子还是在于法人治理。

　　一方面，风险由法人统一负责，而利润由具体业务部门或分支机构分享，是法人治理中的利益配置不均衡性。这是风险与效率之间出现替代关系的制度根源。在此情形下，业务部门天然具有不顾风险扩张业务的冲动，于是，上级行的选择只能是，要么容忍这种冲动，甚至加入其中以分享当前收益而不顾风险累积后导致的机构危机；要么实行审批权力上收，结果是并不了解基层实际的审贷官凭直觉进行信贷配给，或者是集体审贷以逃避个人责任。

　　更甚者，由于上述内部权责配置，银行很容易出现内部人与外部人共同控制的糟糕局面，其结果是法人所承担的风险透支——即借款人(包括地方政府)和分支机构通过某种风险操作，在事实上控制了银行的基层机构，风险则因此逐步向上蔓延。从中国金融改革早期的账外经营问题，到近期的中国银行河松街支行案件，均是这一问题的最好现实注解。

　　另一方面，我们在注重

中国经济增长所需要的金融支持的同时，往往忽略了金融机构法人所应享有的自主决策权和内部激励。总结所有的银行案件，除了极为个别的缺乏理性的个体，几乎所有案件都与不正确的激励相关；同时，就不同机构做横截面比较，案发率低的银行，往往具有很高的收入或晋升激励。否则，机构的操作风险很难在事实上加以降低，很容易受其他违规激励的诱惑。

　　因此，如何通过法人治理的完善，以从董事会到基层网点操作人员的行政性收入激励，推动整个机构的市场化导向，是银行改革在机构层面必须解决的问题。其核心仍然是董事会职能的界定与发挥。

　　从股权结构多样化治理的逐步完善，再到国有银行成为一个真正的市场化的金融法人，将是一个漫长的过程；其中不乏境外上市等激进式突破，但更多的是修炼内功型渐进式改造。在国有银行中，建设银行的法人治理探索正处于率先突破阶段，其示范意义值得关注。