银行监管的难与易

　　文/罗平

　　银监会在成立之初，就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标，以及“三管一提高”的新的监管理念，即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。

　　“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而，随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高，银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多，面临的挑战也很大。

　　“管法人”

　　“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”，是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并落实审慎监督各项原则。从机构角度看，其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看，监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务，以及国内外机构从事的业务。

　　在一定程度上，银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管，但从总体风险的把握、防范和化解来看，一方面，银监会需要制定合理规划，要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息，强化对银行法人实体的监管。另一方面，银监会要加强与

证券、保险等监管部门的沟通，了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况，评估其对银行的影响，并视情况采用适当的监管措施。具体来说，实现从“管法人”到并表过渡，银监会要充分发挥与

证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用，根据三会在金融监管方面分工合作的备忘录，落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。

　　目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段，在监管工作的开展中，各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说，要做的工作还很多。实际上，国际经验也表明，并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。

　　“管风险”

　　目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管，而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”，即“提高贷款五级分类的准确性——提足拨备——做实利润——资本充足率达标”。

　　然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。20世纪90年代，美国率先实施以风险为本的监管。在美国经验的基础上，香港金融管理局也在近年内全面推广以风险为本的监管。美国监管当局认为，以风险为本的监管是对银行主要业务的风险进行识别和评估，将现场和非现场监管的重点和资源集中到高风险领域，检查和评价银行识别、衡量、监测和控制风险的有效性。香港金融管理局则认为，风险为本的监管是一种以规范化的方法对认可机构的风险状况进行前瞻式的评估，以便直接集中注视认可机构面对最大风险的环节，同时可使金管局更多采取主动并及早做好部署，防范任何现存或逐渐形成的风险。

　　以风险为本的监管观念对于发达国家来说，也是近几年才系统上建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说，只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后，才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。

　　“管内控”

　　银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作：制定并修改完善《商业银行内部控制指引》；促进商业银行完善公司治理结构，加强风险管理和信息披露，加大对内部控制的评估与监督等等。

　　但是，商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情，需要经过长期的努力才能实现。首先，商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》，在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策，规定内部控制的原则和基本要求，培育内部控制文化。其次，商业银行应该将内控和内审结合进行。为此，银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》，督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍，从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系，进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量，树立内审权威，并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次，商业银行，特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况，认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门，以强化和改善商业银行的内控管理，从根子上减少各类大案要案和违规事件的发生。

　　“提高透明度”

　　“提高透明度”的监管理念，要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。两年间银监会制订了《商业银行信息披露暂行办法》、《商业银行资本充足率管理办法》，对商业银行提出了非常具体的要求。目前，银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据，而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。

　　然而，在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底，按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小，而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露，而财务状况欠佳的银行则难以做到。

　　在提高银监会自身依法履行职责的透明度方面，有不少国际先进经验可以借鉴。提高监管部门的透明度可包括：向公众及时披露监管

政策法规及相关的解释条文；向公众披露内部决策的分析框架；向公众披露用于监管决策的数据信息;采取收费制的监管部门需要公开其费用使用情况等等。由于我国银行监管部门的经费来自对被监管对象收取的费用，经费的使用情况也应该有一定的透明度。

　　(本文作者系中国银行业监督管理委员会国际部副主任，本文系作者个人观点，与所供职单位无关。)