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必须落实国有银行所有者职能，去除“诸侯”体制，控制操作风险
□ 文远华/文
当前，国有商业银行的改制鏖战正酣。落实所有权功能、完善公司治理、建立现代企业制度，成为这一轮银行业改革的主旋律。与此同时，关于国有商业银行各种各样的腐败案
件的报道依然连续不断，腐败现象似乎并没有因改革而减少。
人们不禁要问，为什么银行业的腐败如此根深蒂固？甚至质疑，是不是改革本身也存在问题？
从三个角度探索银行业腐败的根源，我们也许可以回答这些问题。
腐败与公司治理结构
当前银行业改革的主要内容之一，是推进国有商业银行公司治理结构建设，也就是建立股东、董事会、管理层、员工以及其他利益相关者(如银行的存、贷款客户)之间的一套监督与制衡关系的组织体系和制度框架，从而解决中国国有企业、包括国有商业银行的公司治理结构中普遍存在的“所有者功能缺失”和“内部人控制”问题。
“内部人控制”的实质，是经营管理者僭越了其本身应有的权力，去控制、支配和处置企业的资源，包括人员安排、财务资源分配等。近几年经常发生的企业管理者设法将国有企业财产据为己有的现象，就是“内部人控制”的典型。这种现象，通俗地说，就是“监守自盗”。
“内部人控制”和“所有者功能缺失”相伴而生，是国有企业腐败现象产生的根本基础。没有明确的所有者在深切地关注本应属于所有者的系列权利，才使得内部人可以凭借宽泛的权力控制企业内部的所有资源。当他们肆无忌惮地用这些资源去交换而获得本不该属于自己的利益，就构成了现实中的腐败。完善公司治理结构是从源头上防治腐败的有效手段，犹如釜底抽薪。
作为本轮国有商业银行改革的重要举措之一，中央汇金投资有限责任公司(下称汇金公司)成立，代表国家行使国有商业银行所有者职能，使国有商业银行“所有者功能缺失”的状况得以改善。汇金公司主导下的股东大会以及派出董事为主组成的董事会，正在《公司法》和银行章程赋予的权力框架下，行使对重要事项的决策权和监督权。例如，股东大会在审定章程时，将原来由个人行使的超规范的权力分配到董事会或其专门委员会中去；股权投资、固定资产投资之类的重大事项，之前是管理层自行决策并执行，而新章程明确规定需要股东大会或经股东大会授权的董事会审批，等等。
在日渐完善的公司治理结构下，由内部人控制导致腐败的可能性将逐渐减少。现阶段银行业腐败现象依然不断出现，只能说明改革需要进一步深入。
腐败与组织结构和工作流程
国有商业银行总行在改制中，通过比较规范的股东会、监事会、董事会和管理层工作规程，基本上实现了规范的运转；同时，在总行大兴改革之风，重组内部组织结构和规范工作流程。地处全国各地的多级分支机构，虽然也在感受从总行传导下来的改革压力，也在按照总行的部署开始一些试点性的改革，但总体上看，其作为传统独立业务单元的经营模式变化不多，基层案件依然频出，腐败现象未见根本好转。如何将改革从总行向所有分支机构延伸，是当前需要解决的重要问题。
理论上，可以将上述问题细化为如何改革总行与多级分支行之间的组织结构和工作流程，以改变各级单位的商业行为模式，从而提高整个商业组织(而非某个层级)的经营绩效。在当前的实践中，改革组织结构和工作流程尚未引起足够的重视。国有商业银行改革的主导者们应该像重视公司治理结构一样，重视银行内部的组织结构和工作流程问题。解决了公司治理结构问题，并不意味着银行发展战略问题和相应的组织结构问题都能得到解决，有许多公司治理结构较好的企业，也存在组织结构的问题。
银行业的组织结构，大致可以划分为“条线”模式、“诸侯”模式，以及这两种模式不同程度的结合形成的类似于“矩阵”的模式。
“条线”模式指业务管理(决策、执行、反馈、激励)和汇报线路是以条线为主，比如公司业务管理以公司业务线为主，零售业务管理以零售业务线为主，业务线从总行一直延伸到最基层机构。在“条线”制下，地方分支机构首脑仅起“协调人”的角色。“诸侯”模式则是在分支机构管辖范围之内(“诸侯”境内)，业务结构和管理部门一应俱全；在一定的权限范围内，所有业务的决策与管理都由“诸侯”首脑们自行决定，“诸侯”首脑可以在辖内任意调动资源，并可以调整辖属机构的资产负债表和损益表。从市场营销、产品创新和风险管理等多方面，都可以论证“条线”模式优于“诸侯”模式。现代西方银行业大多采用“条线模式”，或偏向“条线”的“矩阵”模式。
中国的银行业脱胎于计划经济体制下的“财政出纳”机构，分支机构的建设也自然地走上了“诸侯”模式的道路。中国国有商业银行的“诸侯”模式有很多症状，其中比较典型的有以下几点：
其一，辖属机构独立核算的经营业绩经常呈现天壤之别，但内部资源配置(如开办费资金、领导班子薪酬待遇等)，却长期相差无几；其二，虽然在同一个银行名称标志之下，各“诸侯”之间的经营模式(包括营销、风险管理甚至信息系统)却经常出现大的差异，似乎彼此独立；其三，与“诸侯”首脑的素质和性情相随，各“诸侯”经营下的资产质量悬殊，表现出完全的因人而异特点。个别分支行如果有优秀银行家领导(非常偶然)，不良贷款率能十多年保持在1%以下；在差的分支行，贷款却可以全军覆没。
很显然，“条线”模式下不可能出现以上症状。在“诸侯”体制下，理论上属于国有资产管理代理人的地方诸侯权力宽泛，加上上级机关监督乏力(没有汇报线的约束和激励手段是主要原因)，使各级“诸侯”的“寻租”行为泛滥。20世纪80年代以来的中国银行业积累的不良资产，很大部分可以从这种组织结构上寻找原因。要根除银行业的腐败，必须从组织结构入手，创新管理机制，改革总行与分支机构之间的业务操作与管理流程，消除因组织结构和工作流程而产生腐败“租金”的机制，方能见效。
组织结构和工作流程的改革，也是银行内部各级管理人员之间“权力”格局的重新配置，对“诸侯”首脑的冲击尤其猛烈，改革的难度不亚于历史上艰难的“消藩”。在这方面，商业银行各级管理层、董事会及其下属的战略委员会大有可为。我们应该立足于中国实际，借鉴国际上先进的银行管理经验，推动银行内部在组织结构和业务流程方面进行大刀阔斧的改革，让整体改革的成果以燎原之势，尽快在各分支机构显现。
腐败与风险管理
商业银行行业内将腐败问题给银行本身带来损失的可能性归于操作风险的范围；商业银行操作风险能力薄弱，也是银行业腐败的根源之一。提高操作风险管理水平、防范内部人的道德风险，客观上能有效减少银行业的腐败现象。
相比于国外同业，中国商业银行的操作风险管理还有很长的路要走。近几年，国内各商业银行、监管机构在防范信用风险方面投入了大量的人力物力，并取得了相当大的进步，但对操作风险管理的认识及投入明显不够。
据对国内一家商业银行一段时期的贷款样本调查，近几年所暴露的问题信贷的风险分类中，属于操作风险的约占45%以上，而国外的同行还不到10%。当前商业银行内部层出不穷的腐败现象以及伴随的大案要案，也是中国银行业操作风险管理薄弱的证明。
提高商业银行操作风险管理水平，应该是商业银行的股东、董事会、监事会以及各级管理人员需要重视的重要课题。提高操作风险管理水平，应该从技术与制度两个层面着手。现在有些银行偏重于购置高级软硬件以提高技术水平，而不注重制度建设和督促其执行的艰苦细致工作，这在提高操作风险管理水平上是一个误区。中国一百多年前的票号和钱庄，技术水平远不如现在，但欺诈类的内部案件(现在称为腐败或操作风险事件)却较少发生，值得深思。
在正在进行的银行业改革过程中，银行股东需要对风险管理、特别是对操作风险管理政策特别关注，董事会及其下属的风险管理委员会，需要对操作风险管理技术和制度严格把关。在这些方面，商业银行大股东及其派出董事都有大量的工作要做；而所有这些工作，必须以相关人员的风险管理专业能力为基础。
据悉，汇金公司以及各改制银行已经或正在通过遴选人才、加强培训等手段，提升董事和管理人员的银行业务管理专业度。操作风险管理专业度的提高，将有助于防范银行业腐败事件。-
作者为经济学博士，供职于中央汇金投资有限责任公司
资料
2000年以来中国银行业腐败大案一览
高层要案
▲2005年
中国建设银行原董事长张恩照涉嫌受贿100万美元和100多万人民币，尚未开庭审理。
中国银行原副董事长刘金宝因贪污及资产来历不明，涉案共计2346万元，被判处死缓。
中国银行(香港)有限公司原副总裁朱赤、丁燕生，原中国银行(香港)有限公司总裁办公室总经理张德宝等与刘金宝同案，三人共贪污676万元。
中国银行香港分行第一副行长梁小庭受贿294.99万元，被判无期徒刑。
农业发展银行原副行长胡楚寿涉嫌受贿600多万元，农业发展银行原副行长于大路涉嫌受贿800余万元、挪用公款400余万元，均尚未判决。
▲2004年
中国银行原副行长赵安歌受贿579万元，挪用公款5000万元，被判无期徒刑。
▲2003年
中国建设银行原行长王雪冰受贿115万元，被判有期徒刑七年。
基层大案
▲2005年
中国银行哈尔滨河淞街支行行长高山涉嫌票据诈骗10亿元，在逃。
中国银行广东省开平支行行长余振东伙同前任支行行长许超凡、许国俊一起盗窃银行资金约4.83亿美元。
山西太原建行万柏林支行行长邵进民涉嫌票据诈骗1.499亿元，同时涉受贿和挪用公款罪；山西太原农行太原市漪汾街分理处原主任张建国，涉嫌票据诈骗农行1.46亿余元，涉嫌票据诈骗罪和挪用公款罪；山西农行太原分行水南支行主任杜建国同涉此案，目前在逃。
▲2004年
中国建设银行广州芳村支行原行长张森淼违规发放贷款案(虚假按揭10亿元)，被判有期徒刑六年。
中国农业银行河南省方城行长高合安挪用公款1亿元。
▲2003年
中国建设银行西安市分行北郊支行自强西路办事处主任周利民贪污挪用公款4.8亿元，被判死刑。
▲2002年
北京市商业银行中关村支行行长霍海音侵吞公款人民币7000万元；挪用公款人民币10亿元；违反金融法规，多次为他人出具金融票证，造成人民币3000余万元的重大损失；以为单位谋取利益为名，多次采取支付高额利息吸收客户资金不入账的手段，非法拆借、发放贷款，造成20多亿元人民币的重大损失。
▲2001年
中国建设银行广东恩平支行行长郑荣芳玩忽职守，造成直接和间接损失36亿元，被判有期徒刑三年六个月。
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