央行最后贷款人职能调整路线图

http://finance.sina.com.cn 2005年07月13日 18:58 21世纪经济报道

　　本报记者韩瑞芸北京报道

　　谁才是国有银行的“老板”？这是2003年全国“两会”上，代表们总也想不通的一个问题——人民银行管资金、管投向、管总量；银监会管准入、管退出、管人员资格、管干部任职；国家发改委管投向、管总量、管拼盘；国家经贸委管投向、管投量、管拼盘，还管“剥离”；各级政府管投向、管投量；只有财政部管成本、管费用、管资本金拨补。

　　在这些“老板”中，对银行投向投量有发言权的，却对银行的成本收益和资产质量没有责任；而唯一对银行有资本控制权和财产处分权，因而关心银行成本收益的财政，却又对银行的经营方向和投向投量缺少发言权。

　　2003年底，中央汇金投资有限公司的出现，使这种状况有所改观。次年，汇金公司顺利成为中行股份公司的唯一发起人，建行股份公司的绝对大股东。从形式上看，财政已经不再是中、建两行的出资人代表了。

　　2005年7月，央行一改20多天前用再贷款形式对券商进行“流动性扶植”的计划，宣布将由汇金公司、建银投资对此类券商进行市场化财务重组。向来被看作是央行金融稳定局“窗口单位”的汇金公司，将再次代表央行，成为金融机构的投资方。

　　张新“三原则”

　　7月5日，在工银瑞信基金公司成立大会上，中国人民银行行长助理刘士余公开了一个与本次大会毫不相干的重大消息。他表示，对于存在流动性困难的券商，将由汇金公司、建银投资对其进行市场化财务重组，这项工作将力争在两三个月内完成。

　　有消息人士指出，这是央行于前一天，在证券公司重组通报会上决定的救助思路。

　　新思路表明，只有被证监会、中国人民银行认定为需要国家救助的重组类证券公司，才能由汇金公司或者建银投资以股权或债权形式注资，进行阶段性的市场化财务重组。凡是被上述单位认定要关闭、破产的证券公司，其非法动用客户保证金形成的损失缺口，才能靠央行再贷款予以解决。

　　于是，现任央行金融稳定局局长张新，终于实现了其就任中国证监会上市部副主任时的愿望。

　　2004年1月初，国家刚刚完成对中、建两行450亿美元注资的十多天后，张新便呼吁，证券市场不良资产包括上市公司不良股权、上市公司不良资产和证券公司不良资产三部分，其形成与国有银行不良资产的形成异曲同工，自然地，处置方式也应采取国家注资。同时，解决证券市场的问题，国家仅需注资4000亿元左右即可，远远低于国家对国有银行的注资。

　　他认为，国家可以考虑设立解决“证券市场不良资产”救助性解决基金，既可以直接用来解决证券市场历史遗留问题，也可以用来补偿中小股东在解决证券市场历史遗留问题的过程中遭受的损失。为防止“道德风险”，还可将政府出资获得的控制权进行拍卖，以市场的方式来更换经营不当的管理者。

　　2005年初，张新，这位曾在亚洲金融危机时担任世界银行“亚洲金融危机处理特别行动小组”高级金融学家，执掌央行金融稳定局。从现在看来，虽然张新离愿望实现的那一天越来越近了，但他当时对证券市场救助的三原则却没有改变——“一是要算大账，虽然短期内国家为此动用了一些资源，但从长远看，不仅资本市场具备了健康的发展基础，国家也多了一项稳定的税收来源；二是公平对待证券市场和银行体系的投资者；三是具体方案要形成激励机制，不能为违法违规者、经营不当者‘埋单’，杜绝道德风险。”

　　从再贷款救助到市场化重组

　　6月12日，央行发布公告称，央行有关部门正在请示，拟对申银万国和华安证券两家公司给予再贷款支持。

　　这预示着，央行在处理证券公司托管关闭问题上，仍将扮演“救火队员”的角色。自2002年起，央行先后向鞍山证券、新华证券、南方证券发放15亿元、14.5亿元以及80亿元再贷款。与1997年以来，央行在清理整顿各类金融机构过程中，向地方政府发放的1411亿元再贷款偿还情况不佳一样，向这3家证券公司发放的109.5亿元再贷款收贷希望极其渺茫。

　　由此，向申银万国与华安证券发放的再贷款能否如数收回，难以预料。况且，这和张新的“三原则”也不吻合。

　　20天好似一轮回。

　　7月5日，央行改变了原先再贷款的形式，改由汇金或建银投资出面以市场化方式财务重组券商。对此，有中国社科院学者表示，央行本就担当着最后贷款人角色，且有着金融稳定的职能，如对流动性欠佳的券商也承担同样的角色，未免有失恰当。

　　人民银行南京分行副行长黄正威也认为，目前，央行用于维护金融稳定的再贷款使用没有统一的标准，紧急流动性支持极易演变成救助或弥补损失，滋生道德风险；社会上“一提维护金融稳定就是让央行拿钱”的错觉必须要纠正；“花钱买机制”要建立在金融机构良好的法人治理结构和内部风险约束机制基础上。

　　其实，央行的货币政策与最后贷款人的角色是有冲突的。原央行研究局局长谢平曾撰文指出，中央银行“最后贷款人”作用是维护金融稳定的一道安全门，是其作为货币创造者的一项特殊功能。但利用“最后贷款人”职能来投放基础货币，实际就是把部分金融机构的不良贷款“货币化”，这绝对是角色冲突，在中国是不得已而为之。但是，此例一开，可能为新世纪中国货币政策带来不少难题。

　　“从1984年以来，央行再贷款的功能正在逐渐弱化。”人民银行货币政策司一负责人表示，从贷款数量上看，无论是绝对额，还是再贷款占金融机构贷款总量的比重均呈下降之势，即使是原本更广泛用于支农的再贷款，如今也在全国农信社改革中失去了市场。

　　2003年8月，国务院颁布的《深化农村信用社改革试点方案》确定，对试点地区的信用社，可采取专项再贷款、发行专项央行票据这两种方式给予适当的资金支持。然而，截至2004年8月底，国家已核定人民银行对首批8个试点省市　的扶持资金总计380亿元，其中，专项票据361亿元，专项借款19亿元。

　　“两项政策比较，从账面算，票据对我们更有利。”2004年，记者走访农信社改革中的江西时，被访多数农信社都希望申请专项票据。

　　从“注资”到“投资”

　　不仅是央行对券商流动性扶植计划有所改变，对国有银行注资的“附加条款”也是越来越严格。

　　“国家对工行的150亿美元其实是外汇‘投资’，而不是外汇‘注资’。这也不是一项财务援助，因为工行必须动用未来的收入核销部分不良资产。”中国工商银行股改办负责人说。

　　事实上，中、建两行是动用了改制前的资本金、拨备和利润，来冲销损失类贷款，这个过程被称为“归零”，也就是全部所有者权益正好冲销损失类贷款，然后再通过汇金公司注入450亿美元。

　　不过，晚16个月确定外汇注资方案的工行便没能如此幸运。虽然仍是由汇金公司出面注入150亿美元外汇储备，但这笔资金远远不够，该行所有者权益仍不足以冲销损失类贷款。这家国内最大规模的商业银行必须用上缴的所得税款、财政部部分股本收益和未分配利润，以及资产剥离后的现金回流对2460亿元“共管账户”中的损失类资产进行核销，用时将会长达五年。

　　更早以前，国有银行一直是由中央财政拨补资金的。据工行城市金融研究所所长詹向阳介绍，财政拨补银行大致上可以分为三个阶段。1979年到1993年，国有银行每年税前利润的25%，在上缴财政后返还银行，增补资本金；1993年7月至1997年，财政部实行新的金融会计准则，银行每年提取税后利润的5%增补资本金，进银行的资本公积金账户。这种方法下，银行每年的资本金补充仅有税前利润的2%；1997年至今，国家开始为国有银行一次性拨补资本金。1998年，中央财政发行2700亿特种国债，专门用于增补国有银行的资本金。

　　实际上，一次性补助仍解决不了问题。到2003年，按1988年颁布的巴塞尔资本协议标准计算，由于表内资产风险权重有所提高，四家国有银行的资本充足率只有-2.29%，国有银行其实早就没有资本了。

　　束手无策的结果是，尽管外汇注资在国际上前所未有，央行也大胆实行了。

　　不过，问题又出现了。汇金公司注资中、建两行后，从形式上看，财政部已经不再是两家银行的出资人代表了。然而，对金融业的财务监管归根到底还是要依靠国家财政，而非“一行三会”；对金融风险的处理，最终也仍离不开国家财政。究竟该怎么实现对注资后中、建两行的财务监管呢？

　　对此，建银投资公司一人士认为，尽管汇金公司的架构仍在探索阶段，但由财政部对汇金公司行使出资人财务监管职能是比较合适的，进而再影响注资银行的财务管理行为。此外，财政部还可以社会管理者的身份对注资银行进行财政监督。

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