注资农信社六大考问 银监会专项调查盈利真实性

　　本报记者 韩瑞芸 北京报道

　　“我是既高兴又担忧。本以为2004年底盈利三四十亿就不错了，但也担忧是否会数据作假。”李伟如是说。

　　2005年7月15日下午，北京工体西路中国银监会办公大楼。银监会副主席李伟在谈到其 主管的全国农村信用社改革工作时，心情和两年前完全不一样。

　　2003年8月，农信社改革试点正式拉开序幕。而一本本“烂帐”随之浮现、令人震惊。记者从银监会得到的最新数据显示，截至2003年6月末，全国农信社法人机构34909个，亏损面高达55%。2002年底，农信社实际资不抵债数额为3300亿，资本充足率为负的8%。十年连续亏损丝毫没有停止迹象。2002年底，全国农信社亏损总额为58亿，历史挂亏1300亿。十年来，农信社亏损最严重时，一年便是200多个亿。

　　截止到2005年6月底，全国农信社净资产总额、平均资本充足率、盈利总额三项指标全部由负转正，仅用了两年时间。

　　银监会专项调查“盈利真实性”

　　李伟担忧“数据作假”不无道理。因为盈利比预期来得更快。

　　宁夏，被银监会看作全国农信社盈利水平“稳定大幅上升”的一个缩影。该自治区是全国农信社改革第二批试点21个省(自治区)市之一，于2004年9月启动。银监会提供的数据显示，2002年，该自治区农信社盈利2100万，2003年增至4500万，2004年为9300万，2005年一季度实现盈利5000万。

　　事实上，改革两年来，很多个“宁夏模式”相继出现。记者从银监会取得的最新数据显示，截止到2004年底全国农信社29个改革试点省市中，增盈16个省，扭亏为盈7个省，减亏4个省，增亏2个省，共实现利润104.62亿元，为近十年来全国农信社首次全面轧差盈余。其中，第一批试点8省市(吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆)盈余69.4亿元。2005年前6个月，农信社又实现利润93.36亿元，比去年同期多增80.69亿元。

　　然而，这一切似乎来得太快。2002年底，农信社仍全面亏损58亿；2003年底，首批8省市改革试点正式实施不足两个月，全国农信社亏损总额减至5亿。

　　今年初，银监会派人专程赴全国各地调查盈利数据的真实性问题。

　　“两个理由证明，这些数据的真实性是比较大的。”首先，信贷拨备与不良资产核销工作取得较大进展。2004年，全国农信社到年提取拨备127亿，核销呆帐88亿，分别较上年增加25亿和27亿。李伟认为，拨备与核销均需利润支持，因此这两个数字也是农信社利润增加的重要佐证。

　　其次，李伟认为，金融机构若要作假，只能是一时的，无法长久。“如果农信社在2004年底的数据上作假，必然导致2005年一季度的数据质量下降。但这个问题一直到今年二季度也没有出现。”取而代之的是，农信社利润逐月攀升。今年一季度盈利33亿，4月底47亿，5月底为80亿，6月底达到93亿。

　　1679亿专项票据源头之解

　　如果仅从以上盈利数据看，农信社这场改革无疑是暂时成功了。李伟透露，到今年年底，全国农信社资本充足率预计将达到4%。

　　2003年8月，国务院下发的《关于深化农村信用社改革试点的方案》(下称“15号文件”)中指出，农信社历年亏损和资产损失原则上将由中央和地方共同分担。其中，中央提供了两种可选的资金支持方式：一是由人民银行按照2002年底农信社实际资不抵债数额的50%，安排专项再贷款；二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。

　　尽管有两个选项，但参加试点的29个省市不约而同地都选择了后者，即发行央行专项票据。不过中央对此项支持的进入门槛要求较高，不仅不同组织形式的农信社分别要达到相应的资本充足率和不良贷款比例降幅，还必须通过央行考核。而对不符合条件的县市农信社将推迟兑付专项票据，推迟兑付期满后仍不符合条件的，将不予兑付。

　　然而，苛刻的条件并未阻止各省农信社的热情。

　　根据2002年底，按农信社实际资不抵债数额3300亿的50%计，中央资金支持总额应为1650亿。同时，为加大对老少边穷地区的支持力度，央行对原有专项票据政策进行了调整，对中西部地区管理水平较高、资产质量较好的616家农信社增加资金扶持33.22亿元。经调整，全国农信社可享受央行资金扶持总额为1688亿元，其中，专项票据1679亿元，专项借款8.3亿元。

　　事实上，对于政策制定者而言，总额1679亿的票据似乎有些高得离谱。据透露，政策制定者最初曾设想全国共发行二三百亿票据足矣。但截至2005年二季度末，第一批试点8省市央行专项票据发行工作已经全面完成，共计向8省市648个县(市)农信社发行专项票据就达368.82亿元；同时向扩大试点21省市中的14个省市820个县发行票据616.41亿元。截至目前，共计发行专项票据985亿元，占全国核定票据总额的59%。

　　显然，专项票据比再贷款受欢迎得多。但也决非每个地区的信用社都能拿到票据。于是，一些地区农信社开始了轰轰烈烈的增资扩股行动。

　　对此，不少专家心存质疑。他们认为，除了中央通过资金支持承担农信社实际资产损失的一半以外，目前各地主要通过向当地农民和法人单位募集股金来承担另一半，以充实资本金。据说个别地方还出现硬性向干部摊派的情况。但这种依靠新股东的分红利益，以及农信社当年盈利去弥补历史亏损的做法有失公允。甚至出现了“农信社改革只重增资扩股，不重公司治理”的批评。

　　阶段性目标的长远考量

　　目前已发行专项票据总额达985亿元，其中，置换不良贷款811.43亿元，置换历年挂帐亏损173.8亿元。加上各地信用社增资扩股，截至2004年底，全国农信社资本净额达100亿元，资本充足率为0.5%。

　　2005年3月末，资本净额为471亿元，比2002年末增加1689亿元；资本充足率为2.49%，比2002年末提高10.94个百分点。其中，第一批改革8省市资本充足率在2004年末已达到8.65%，截止2005年6月末全国农信社不良贷款按四级口径计为17.54%，比年初下降5.56个百分点。

　　当然，在力争达到阶段性目标的同时，长远目标也必须贯穿于改革始终。

　　近日，人民银行、银监会下发了《关于进一步加强专项中央银行票据发行兑付考核工作的通知》，也许就是试图这样把阶段性和长期目标统一起来的具体措施。该通知把以下四项内容作为农信社兑付专项票据的重要指标：是否有效控制了成本费用支出，是否建立并实行了财务可持续的分配制度，是否落实了不良贷款责任追究制度，是否建立并推行了能上能下的用工制度。

　　然而，这四项指标或许仍然不够。毕竟，明晰产权关系、完善法人治理结构、强化约束机制等农信社改革的远期目标不宜量化。

　　决心之大：股份合作制屡败屡试

　　目前全国农信社共组建银行类机构43家，其中农村商业银行9家，农村合作银行34家，另有13家银行类机构批准筹备；组建以县(市)为单位统一法人机构172家，另有273家批准筹备。而根据银监会的估计，2006年底，全国农村合作银行将呈现“异军突起”局面，总数有可能高达150家。而目前，我国城市商业银行也不过112家。

　　然而，对于很多旁观者而言，农村合作银行，即股份合作制这种产权形式的存在便是一个“心病”，也是他们对改革并不看好的理由。因为，在上世纪80年代江浙地区乡镇企业改制中，在90年代全国城信社改革中，股份合作制屡次受挫。

　　但在“15号文件”中，股份合作制赫然在列，并成为股份制与合作制的中间形式。

　　“从农信社50年的发展历史来看，可以说，从未实行过真正意义上的合作制，即：自愿加入，自愿退出，一人一票，民主管理。而是随着上世纪50年代“一大二公”为主旨的农村生产关系的变化，逐步变成了国家银行的附属机构，实行计划经济体制下的央行负债制。但是，我们不能因此就否定合作制在中国农村存在和发展的合理性和可行性。”李伟表示，对于农信社改革应当宽容一点，应当允许多种产权模式和组织形式的探索。

　　李伟同时提出，尽管“15号文件”提出了几种产权改革模式，但是中西部地区包括有的东部沿海农业大省，还是应该把产权改革的重点放在以合作制为基础、以县为统一法人的产权形式上来。他认为，这是一种比较成熟的产权形式，适应“三农”发展的趋势，见效也比较快，应该是这次农信社改革试点的重点。“要积极创造条件推广这种模式，包括积极探索以县为统一法人的股份合作制农信社产权形式。”

　　南北“二王”：省级政府示范

　　管理体制曾是农信社改革方案颇具争议的话题。不少学者认为，这种管理体制可能使农信社条块分割更加严重。“2003年方案出台，对农信社管理体制交给省级政府负责的变革，社会舆论几乎没有支持的。我也曾多次与理论界人士探讨，但双方都没能说服对方。”

　　李伟认为，对农信社的管理就不可能再回到人民银行或者农业银行管理的体制上去了；银监会也不可能长期负责农信社管理，作为过渡期并由国务院授权管理是可以的，但时间不宜过长。“明确了省级政府对农信社管理的职责，就是将改革的一个积极性(银监会)转变为多个积极性(社会、省级政府、农信社本身)。”

　　为了证明这个观点，李伟经常以吉林举例。

　　2003年8月，“15号文件”出台不久，志愿参加农信社第一批改革试点的省(市)中就有吉林省。在那个时候，对于银监会来说，要不要选吉林参加改革确实是个挑战。因为东三省均为农业大省，但每一个省农信社的资不抵债额均上百亿，资产质量令人担忧。而吉林的状况还较其它两省相对好些，2002年底，资不抵债额为102亿。

　　“曾有人建议，第一批试点应该选几个资产质量好的省份，例如江浙。而我们认为改革试点并不是只为了证明改革方案的可行性，而是要去检验改革方案是否能够在全国推广。”李伟庆幸地表示，幸好第一批改革试点吉林榜上有名，这才使资产质量同样较差的其它省份有信心、自愿地参加第二批改革试点。

　　吉林并没有让人失望。李伟喜欢用“南北两个王”的例子来赞扬各省委省政府对农信社改革的重视。“北方一个‘王’”指的是吉林省常务副省长王儒林。接到改革方案后三个月间，王主持召开21次会议，这期间该省农信社增资48亿元。截至2004年一季度，吉林农信社可用资金总额已达137亿元，支农工作立即好转。“南方一个‘王’”指的是河南省常务副省长王明义。该省参加2004年9月第二批改革试点时资不抵债总额高达280亿。虽然农村金融基础不佳，却在2005年春节前率先完成了增资扩股。

　　“如果不把管理权交给地方，改革效果肯定不会这么好。”据李伟统计，配合中央对农信社的改革政策，各省出台的地方性扶持政策多达18种。同时，由于省级政府承担了帮助农信社清收旧贷、打击逃废债的职责，仅2004年，全国农信社共清欠1194亿元。

　　“我听说，有位省委书记曾对农信社的同志说，过去地方政府只管催你们贷款，以后管理责任下放后就不一样了，也要盯住你们的不良贷款、违法乱纪等问题了。这句话对我们改革管理体制来说，是值得深思的。”但李伟也同时承认，有一个“重要问题”，就是省级政府目前不能把管理权限再下放到地、市、县政府，既要防止基层政府和领导个人干预农信社经营，但又要发挥地、市、县政府在农信社发展中的积极作用。“这是在试点过程中必须正视和解决的问题，要不然管理体制改革就很难说是成功了。”李伟认为。

　　信贷支农新考

　　“不管采取哪种产权模式，都要坚持为‘三农’服务的宗旨，并要求各地根据实际情况，规定一定比例的支农贷款。在农信社改革总体要求的五句话中(明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责)，‘增强服务功能’至关重要。”但李伟也认为，支农贷款比例的确定不能“一刀切”，而应该因地区经济结构的不同而不同，因“三农”服务需求程度的差异而区别。

　　他同时认为，在经济相对较发达地区，规定当地农村商业银行和农村合作银行必须发放一定比例的支农贷款，是需要的、合理的，也应当是被允许的，国际上也有这类惯例。比如，美国社区再投资法就对社区银行在社区内的投资比例做出了规定；在泰国，不管银行设在何处，都必须有不低于16%的贷款投向城市以外的地区。

　　相反地，老少边穷地区农信社问题可能更令人揪心。李伟透露，一般情况下，银行类金融机构起码要达到人均资产150万以上才可盈利，而一些贫困地区农信社人均资产不过十多万元。这些机构不仅不应该撤销，而且要有更多更持续性的扶持政策。

　　事实上，中央银行已经加大了这些地区农信社的资金支持力度。对中西部地区管理水平较高，资产质量较好的616家农信社额外增加资金扶持33.22亿元。但这仍然只是杯水车薪。

　　据银监会信息披露，截至2005年6月末，全国农村信用社各项存款余额30640亿元，继中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行后，成为第四个存款突破3万亿元的金融机构。其中，6月末农业贷款余额达到10299亿元，比年初增加1688亿元，同比去年多增42亿元，占各项贷款增加额的57.87%，高于农村信用社各项贷款增幅。农户小额信用贷款和联保贷款的增长亦均有惊喜之举。

　　“支农”与农信社命运将面临新的考量。