健全国家金库制度 发挥促进监督作用

　　1949年新中国成立后，为保证国家财政收支，稳定市场物价和安定人民生活，1950年3月政务院颁布了《中央金库条例》。党的十一届三中全会后，随着我国经济体制的逐步深入，财政预算管理和税收制度都有很大的变化，《中央金库条例》已经不能适应经济社会发展的需要，1985年7月27日，国务院在反复论证的基础上，重新颁布了《中华人民共和国国家金库条例》(以下简称《条例》)，标志着我国国库事业进入了一个新的历史时期。《条例》的颁布，对统一组织国家财政收支、健全国家金库制度、发挥国库的促进和监督作用，具有十 分重要的意义。《条例》颁布后，在各级政府的领导和财政、征收机关的支持、协助下，经过人民银行各级国库部门的不懈努力，我国国库事业有了迅速的发展。通过及时、准确、安全地办理国家预算收支，支持了经济建设和各项社会事业的发展。在《条例》颁布20周年之际，我们重温《条例》，回顾走过的历程，认真总结经验，对我们坚持依法理财，与时俱进，更好地发挥国库的促进和监督作用具有十分重要的意义。

　　一、确立了我国国家预算资金的管理体制

　　《条例》规定，中国人民银行具体经理国库，组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责；而各级库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关，从而初步形成了具有中国特色的国家预算资金收支办理和国家国库库款支配权相分离的国家预算资金管理体制。这不仅是对委托制国库管理体制的深化和完善，也指导着我国国库理论的建立，指明了我国国库实践的方向。

　　在总结长期实践的基础上，《条例》明确了人民银行具体经理国库，是对委托制国库管理体制的继承和发展。在20世纪八九十年代，经济比较发达的国家大多数都采取委托制国库管理体制，即国家不单独设立机构，而是委托银行办理国库业务。《条例》不仅规定了人民银行办理国库业务，还赋予了人民银行具体“经理国库”的职能，明确了人民银行在负责办理国库收支业务的同时，还必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。

　　由国务院不同的职能部门分别负责具体编制预算、具体组织预算执行和办理国家预算资金的收入和支出，形成资金支配权和资金收纳拨付权的分离，既有利于发挥各部门的优势、降低成本，也有利于形成相互制约的监督机制，确保国家预算资金依法使用和资金安全。人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，在我国的支付清算体系中处于核心地位，可以方便、灵活、快捷、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨；人民银行作为中央银行，不以盈利为目标，没有商业性风险，有利于国家财政资金的安全；作为银行，具有完备的会计、核算、审计监察制度，有利于国家财政资金的管理；人民银行是国家机关，实行垂直管理，有利于加强对财政资金的监督，在监督各级财政收支执行中可不受或较少受到来自外部因素的影响。

　　人民银行经理国库的委托制国库管理体制，既是对世界国库管理体制成功经验的借鉴，也丰富和发展了委托制国库管理体制；既是中国国库历史的沿革，更是符合中国国情的理性安排。

　　二、明确了国库的组织机构

　　《条例》规范了国库的组织机构和工作机构。确立了一级财政设立一级国库的机构设置原则，建立了我国国库的组织机构和工作机构体系。按照国家财政体制的要求，分别设立中央总库；省、自治区、直辖市分库；地市、自治州中心支库；县和相当于县的市、区支库；以及后来还设立了乡镇国库；支库以下经收处的业务，由商业银行或信用社的基层机构代理。各级国库主任，由各级人民银行行长兼任，副主任由主管国库工作的副行长兼任。国库业务工作实行垂直领导，省级以下各级分支库，既是中央国库的分支机构，也是地方国库。各级国库的组织机构于1998年陆续对外公开挂牌。

　　1985年《条例》颁布实施后，各级国库设立了专门的工作机构，四级国库分别设立了司、处、科、股，实行编制单列。根据《条例》对机构设置的要求，国务院办公厅还以国办发(1985)66号文《转发财政部、中国人民银行关于健全国家金库机构和增加人员编制报告的通知》批准人民银行新增国库专项业务干部指标5163人。在1994年分税制财政管理体制及新世纪的财政集中支付改革中，人民银行也按照《条例》规定的国库机构要与财政管理体制相适应的要求，对国库机构和人员进行了完善和充实。截止2004年底，人民银行为各级政府设立国库机构3517个，国库工作人员达13697人，从组织机构和人员上有力地保障了各级政府预算执行的顺利实现。同时制定了国库主任、副主任工作责任制、四级目标管理责任制、重大事项报告制度、国库现场检查制度等风险防范制度，规定了职业操守和激励措施，对国库队伍建设提出了要求。人民银行分别于1998年、2003年，在全系统开展了国库工作先进集体和先进工作者评比表彰活动，调动了国库人员的工作积极性。

　　三、明确了办理国家预算资金收支的原则和要求

　　国库最基本的职责是负责办理国家预算资金的收入和支出，具体说就是办理国家预算收入的收纳、划分和留解，以及办理国家预算支出的拨付。《条例》规定：按照统一组织国家财政收支的原则，国家的一切预算收入，应按照规定全部缴入国库，任何单位不得截留、坐支或自行保管；国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。这里规定的一切预算收入全部缴入国库，一切预算支出经国库统一拨付，是办理国家预算收支的最基本的原则。

　　《条例》提出的各级国库应加强会计核算工作，严密核算手续，健全账簿报表，保证各项预算收支数字完整、准确，促进了国库会计制度、会计核算体系和统计分析体系的建立，保证了各级政府预算收支的准确、及时、高效的办理。按照《条例》对库款收纳、退付、支拨的原则和要求，围绕财政库款收纳、退付、支拨等业务，制定和健全了国库会计制度，国库会计核算方法日趋完善。充分利用信息技术改进国库工作取得了长足的进展。1992年为了提高库款收纳的效率，减少结算环节，开始了财政、税务、银行和国库的横向联网试点。截至2004年底，全国已有近70个地(市)级以上城市实现横向联网，库款入库时间普遍缩短了5-10天。1995年为了加快库款支拨和财政资金上划的速度，开始开发国库纵向联网程序，2002年在全国推广应用，目前全国运用国库纵向联网核算系统日平均处理各项业务17万笔，国家预算资金流量450多亿元，成为库款支拨和财政资金上划的主渠道。2001年为了更好地执行国库会计制度，确保国库资金安全，统一了全国国库会计核算程序，2003年又进行了升级改造，实现了国库会计核算质的飞跃。2004年为了进一步加快库款支拨和财政资金上划的速度，减少结算环节，开始了国库直接加入现代化支付系统的试点，2005年6月在全国推广，实现了库款支拨和财政资金上划的实时清算。经过20年的建设，在《条例》的指引下，基本建立起了独立的国库会计核算体系、独立的资金清算体系和统计分析体系。

　　四、明确了国库的促进和监督作用

　　除了负责办理国家预算资金的收入和支出外，《条例》还明确了国库必须认真贯彻执行国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。国库的促进和监督职权主要体现在：督促检查国家预算收入是否按照规定全部缴入国库，发现违法不缴的，要及时查处；对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权拒绝执行；监督财政存款的开户和财政库款的支拨，等等。如果说办理国家预算资金的收入和支出更多体现为服务的话，监督则更多体现为一种制约，即制止在国家预算收支中任何违反国家财经纪律的行为。国库对国家预算资金的收支不仅仅是执行会计制度的出纳，还是执行国家的方针、政策和财经制度的把关人，要替党和国家、人民把好国库资金关。这是党和人民赋予国库的崇高职责，各级国库一定要以对党和人民事业高度负责的精神，把好这个关。

　　国库监督是全面监督，是对国库所有的财政资金的运行情况逐笔进行的全面监督；国库监督是事中监督，是在资金运行的过程中随时进行的监督。实践证明，国库监督确实具有不可替代的重要作用，加强和改善国库监督，对有效贯彻国家财经纪律，确保国家预算资金安全，具有十分重要的意义。近10年来，各级国库共纠正违规拨款、退库、更正36万多笔，金额3870多亿元；撤销过渡账户64000多个，涉及金额1345亿元，堵住地方截留中央预算收入1560亿元，发挥了国库在预算执行中的监督作用，维护了预算执行透明、公正、公平原则。

　　20年来，我国各级国库工作严格执行《条例》的规定，在实现国家预算收支任务中，发挥了执行、促进和监督作用。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，财政体制、金融体制和税收制度都在深化改革，对我国国库工作提出了更高的要求。各级国库要认真履行职责，与时俱进，开拓创新，把国库工作提高到一个新的水平。