环境保护与社会公平（下）

　　潘岳

　　公平的环保促进社会的公平

　　中国的发展成本远高于世界平均发展成本。中国科学院算了一笔账，干同一件事，在世界平均状况下每花1美元，在中国就要花1.25美元。多出的0.25成本中，生态环境占0.17， 结构不合理与管理不善占0.08。因此说，想了解人们生活质量与社会发展的真实水平，就要把代表平均生活质量的恩格尔系数、代表社会公平程度的基尼系数、代表经济社会协调持续的人文发展指数、代表城乡差异程度的二元结构指数、代表资源能源利用水平的集约化指数加在一起进行综合分析，才能得出比较准确的结论。

　　我们需要一整套新的国家绩效考核体系。建立绿色GDP核算体系是战略性的一步。现行的GDP中只能看出经济指标，却看不出其背后的环境生态破坏。绿色GDP则扣减了环境和生态成本，其数据反映了国家的真实发展水平，能够为决策提供判断依据。但由于技术、观念的障碍，绿色GDP不可能短期出台。我们急需一套能够修正地方官员决策的考核标准，这就是官员环保考核。环保考核应包括公众环境质量评价、空气环境质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生数量等指标；还应包括当地政府对中央各项环保法律法规的落实情况。新的绩效考核体系，将以新的发展观与政绩观来调整单纯关注经济增长与过度消费的观念，为全社会的协调发展，为弱势群体的公共利益，为执政党的长治久安提供重要支撑。这有利于促使政府职能从单纯抓经济转为主抓公共事务。今后官员的政绩应该是：创造每单位GDP所耗资源与所释放的污染物越低越好；本地区每个劳动者的全负荷劳动生产率与单位国土面积所承载的经济总量越高越好。

　　我们应该考虑重新调整国土规划。国土规划中的行政区域改革最为重要，因为可以从根本上促进区域公平。中国行政区划设置一向考虑政治、经济、自然、民族因素。但有些朝代为了统治，也往往故意打破自然地理的完整性。今天，城市的辐射作用更加重要，经济发达地区已具备了协调区域经济、促进区域公平的能力。我们有发达地区带动落后地区共同致富的经验，也有长期把生态脆弱的贫困地区集中在一个行政区域内而使区域差距更加扩大的教训。我们应根据资源、人口、经济总量与环境生态的不同功能，确定不同目的，设立不同标准，调整不同区域，优化配置不同资源。例如，中国多山多丘陵，若以一个或两个相对完整的自然地域，特别是以水系为界来划分行政区，既有利于区内水土资源的统一开发，也有利于上下游之间的补偿协调，更有利于全面规划与综合整治环境。

　　我们应加快实施生态补偿机制。建立生态补偿机制是为了用计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。我国财政转移支付制度应该把区域生态补偿作为重点，还可考虑对生态脆弱地区实行特殊税收政策。政府还应运用市场手段让社会各阶层之间进行生态补偿。富裕人群消费的环境资源多，应当做出更多的补偿。如城市生活污水收费，用水多的应该加倍付费，特困户在生存用水范围内应该给予补贴；占用空间大的高档住宅、排气量大的汽车也应该向环境付费。对高价值商品还应开征高消费税，并在其中包含一定比例的环境补偿费。此外，必须让污染大户向污染受害者进行生态补偿。现在的收费标准仍然远低于企业的污染治理成本，于是这些企业交了排污费就可以光明正大地“合法排污”。我们应提高排污收费标准，迫使企业为节约成本而选择治污。总之，用完善的环境付费和环境税收政策，可让高收入阶层拿出更多的钱改善环境，让低收入者享受到更多的环境权益；让生产者自觉追求环保的生产方式，让消费者自觉选择环保的消费方式。

　　我们还应建立国家产业补偿制度。这是要解决末端产业对于源头产业的利益补偿；解决二、三产业对于第一产业的利益补偿；解决成品产业对于资源产业的利益补偿。补偿手段应依照资源价格和机会价格，对整个产业体系实施合理的利益分配。我们还应建立有地区差别的环境政策。东、中、西部地区在资源分布、自然气候、潜在环境容量等方面存在巨大差异。为公平发展，我们可在排污收费标准的制订、排污总量的分配、环境税起征点的设计上推行不同标准的环境政策。我们还应呼吁建立国际环境补偿体系。发达国家对自然的索取远远超过发展中国家，他们理应为拯救这个伤痕累累的星球承担更大的责任。首先要做的就是降低“绿色贸易壁垒”，帮助发展中国家实现跨越式发展；并建立全球生态补偿机制，为发展中国家保护森林、生物多样性而付费。

　　我们应保障公众参与以推进社会公平。社会公平必然是大多数民众意志的反映。唯有在完善的民主机制中才能真正确立社会公平，也唯有社会公平才能支撑民主机制的延续。社会公平的民主机制当然包括公众参与。环保领域的公众参与正是发展社会主义民主法制的切入点。公众参与影响自己利益的环保决策是宪法赋与的权利。我们要实行环境信息公开化，让公众知道自己呼吸的空气怎样，喝的水怎样；我们要推行环境决策民主化，在影响公共利益的大型工程开工前举行听证会，让公众充分发表意见；我们要实行环境公益诉讼，使任何公民、社会团体、国家机关为了公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。中国已有40余部环境法律法规，但由于规定的权限不够，这些法律还不能够完全保护人民的环境权益。

　　经济利润的受益者与环境经济的承担者不是一个主体，一方是企业，一方是普通公众。在决定某个污染企业是否该关闭的问题上，由于收益者与承担者背后的社会力量悬殊很大，导致执法不严、弹性执法、差别执法。我们必须提高环境法律的执法力度。必须改革环境执法体制。必须重点解决违法成本低、守法成本高的问题。必须打破地方保护主义的藩篱。

　　我们应实行一系列新经济政策。

　　第一是发展循环经济。因为它不仅能缓解资源和环境压力，还能为生态脆弱地区解决就业问题。在传统发展模式下，技术进步必然带来就业的减少。而循环经济由于生产链条的延长和废旧资源循环利用产业的发展，反而扩大了社会就业。美国的废旧资源利用行业年产值达2360亿美元，提供了110万个就业岗位，竟与全美的汽车行业规模相当。

　　第二是开发新能源。中国的能源消费结构仍以煤为主，众多人口每天呼吸不到清洁空气，企业的利润以人民的健康为代价。新能源将从根本解决这一问题。以核能、太阳能、风能、沼气为代表的新能源技术已在发达国家大量开发，世界新能源年增长速度已超过30%。欧盟提出到2020年，新能源要占其能源供应比例10%以上。中国新能源的发展速度和水平不仅远远低于大多数发达国家，甚至也落后于印度、巴西。中国人口太多，资源太缺，生态太弱。必须舍得花费最大成本去投资新能源的开发，并利用价格、税收、财政等政策，激励新能源走出实验室得以普及，才是中国唯一可持续发展之路。

　　第三是生态移民。重要生态功能区、生态脆弱区与最贫困区往往重合为同一区域。要逐步将此类区域中的居民搬出来向城市集中。发达地区应划出一定区域建成西部生态移民经济开发区。国家生态补偿资金要重点用在这方面。当地政府应进行开发区的基础设施建设与移民技能培训，并要考虑环境容量，发展绿色工业。为此，可以制定一个扶贫与环保的联合行动计划，将生态农业、生态工业的成功经验充分吸纳进来。

　　环保不仅是一门专业，更是一种理念，一种文化。我们一定要最终完成环境文化建设。社会主义的根本任务是消除人的物化，使人类从无休止的物质追求中解脱出来。人类在深刻反思工业文明的过程中，提出了可持续发展理念，这就是致力于人与自然、人与人、可持续发展的环境文化。一种理念要成为全社会奉行的价值观，还需创造一套能够为大众提供是非判断标准和行为导向的准则，就是引导大众过一种环保的、关爱他人的、更加注重精神超越的新生活方式。通过改变消费方式来引导生产模式发生重大变革，进而调整产业经济结构。环境文化是生产力布局与资源配置的调节器，是协调社会关系的新杠杆，是社会公平和社会和谐的重要基础，是文明转型的更高起点。

　　中国社会的公平诉求已经到了不容忽视的时刻。这是一项艰巨而复杂的系统工程。我们要从环保这个能够使所有人共赢的领域切入，充分发挥社会主义制度集中力量解决突出问题的优势，展开一场导向和谐社会的公平实验。

　　和谐与公平，曾是古老的社会理想。在经历了三百年不和谐的发展之后，人类终于又开始重新关注这个问题。因为和谐公平还是混乱毁灭，已成现实选择。和谐，将为未来的人类开辟道德与美学的广阔天地；公平，将为人类和谐提供源源不断的动力。和谐与公平作为一种新理念，再次出现于人类思想的地平线上。

　　我们正朝着这个方向前进。

　　(作者为国家环保总局副局长）