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○ 郭建斌
7月22日，酝酿已久的《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布实施，改革的目标是建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。配合该决定，将有若干相关办法出台，包括项目核准管理办法、政府咨询评估业务委托管理办法、项目代建单位招标办法等。
投资体制改革将对工程咨询业产生重大影响，对咨询机构现有的业务结构、管理模式和市场格局带来较大冲击，其中既有不利的影响，更有潜在的发展机遇。
传统评估项目数量显著减少
咨询评估是政府投资决策科学化和民主化的产物，自上世纪80年代初产生以来，经过20多年的发展和不断完善，咨询评估已经成为投资项目决策中不可缺少的环节，在各级政府项目投资决策中发挥了重要的作用，项目评估也因此成为许多综合性咨询机构的立业之本，在业务结构中占主要地位。
《决定》明确提出转变政府管理职能，改革项目审批制度，落实企业的投资主体地位，赋予企业投资自主权利。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。这意味着政府仅保留对政府投资并且是采用直接投资和资本金注入方式的项目进行审批，因此，需要咨询评估的项目数量将大幅度减少，这将给以咨询评估为主业的咨询机构带来较大的冲击，咨询机构面临业务调整的紧迫任务。
引入竞争机制
自咨询评估在国内出现以来，项目的咨询评估市场基本是处于行业分割，特别是地区分割的状态，甲地政府的项目评估通常是由甲地的咨询机构完全包揽的，乙地的咨询机构不可以进入，也根本就没有进入的渠道；同时，各咨询机构也大多安于本地发展，缺乏拓展区域、做大做强的远景规划。
由于地区市场封锁，咨询机构普遍缺乏市场竞争的压力和开拓创新的动力，咨询评估水平提高不快，业务创新能力不足。目前咨询机构明显参差不齐，各地的咨询机构在规模、能力等方面存在相当的差异，尽管已经出现少数规模大、能力强、水平高的咨询机构，但是其扩张和发展受到地域的严重制约。
《决定》强化了咨询评估的地位，明确政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证；同时，强调咨询评估领域要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则，打破咨询中介服务的地区封锁和行业垄断。这对咨询机构的竞争能力和市场运作水平提出新的挑战，咨询机构将面临强大的市场竞争压力，必须打造企业竞争力，尽快提升咨询评估水平；通过市场竞争，实现优胜劣汰，领先的咨询机构将加快市场拓展步伐，一批中小咨询机构可能被收购、重组，咨询市场的集中度将逐步提高。
咨询中介机构与政府部门脱钩
目前综合性咨询机构大多是事业单位，隶属于各级地方政府，主要是各地的发改委，并得到当地一定的行政事业经费支持，实行“事业单位企业化管理”模式，但同时也在一定程度上限制了咨询机构的发展。其业务归各地发改委领导，人员也多来自发改委系统，承担政府咨询评估项目，具有业务熟、关系顺的优势。
按《决定》要求，各类投资中介服务机构必须与政府部门脱钩，建立公平、公开、公正的投资中介服务市场，并鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式进行改组改造。这将改变咨询机构的外部生存环境，打破综合性工程咨询机构与政府的制度关联，从根本上解决工程咨询市场的地区分割问题，促进工程咨询机构自立自强，成为自主参与市场竞争的平等主体；同时，将推动咨询机构管理体制的改革，建立适合咨询行业特点、突出“人本”理念的管理模式，促进工程咨询机构的改制和重组工作。
业务拓展策略面临调整
咨询评估是项目全过程咨询中的一个环节，对项目开展全过程咨询服务是国际惯例，也是国内众多咨询机构业务发展的方向。目前，除了项目评估外，许多咨询机构广泛开展了规划咨询、专题研究、可行性研究、工程设计、概算审查、招标代理、工程监理、项目管理、后评价、决算审查等咨询业务，一些综合性咨询机构的非评估业务已经超过评估业务。
《决定》强调咨询中介的独立地位，并在拟议中投资体制改革的有关配套文件中，明确规定承担项目评估的咨询机构不得承担该项目的其它相关咨询服务，这对于提高咨询评估的质量具有重要作用。因此，咨询机构必须要从业务模式、管理体制上进行相应的调整，以符合规定的要求，这将打破咨询机构的全过程咨询服务模式。
法律责任凸现
《决定》明确提出建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。这样一来，原来不太公开的、内部的咨询评估，也将逐步透明化，咨询机构将面临社会监督的压力，需积极适应。同时，咨询机构必须尽快建立和完善内部责任制度，积极提高咨询评估质量，并采取多种措施规避和化解风险。
此外，按照行政许可法的要求，《决定》规定政府有关部门要提高办事效率，增强透明度，明确审批和核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布。这样，项目评估在审批环节的时限也需要压缩，这就要求咨询机构及其咨询人员改进项目组织管理方式，提高业务调度能力和企业管理水平，实现政府审批和核准项目的要求。
强化咨询机构监管
目前国内甲、乙级工程咨询机构有两三千家，各机构水平和能力并不一致。政府将加强投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理；健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。如修订中的《咨询机构资质管理办法》对咨询机构的能力、素质提出了新要求，少数不能达到要求的咨询机构将被清理出局，体现了严格控制、规范管理的精神。同时将加强个人资质管理，促进咨询工程师继续教育的开展，从而不断提高咨询工程师的素质和业务能力。
今年4月，国家注册咨询工程师考试的顺利进行，为实现个人资质管理创造了条件，推动了工程咨询机构人才培养的制度化和规范化。
工程咨询市场格局被打破
随着投资体制改革的进行，传统的地区分割的工程咨询市场格局将被打破，市场面临重新洗牌机遇。同时，投资决策科学化、民主化全面落实，新的咨询业务将不断出现，如核准咨询、项目代建等。
对于企业和金融机构而言，过去依赖政府决策把关，项目出现问题，可以推脱决策责任。在落实决策自主权后，更迫切需要公正、科学的咨询服务。
对于少数规模大、能力强、水平高的咨询公司而言，则意味着新的市场机会。一方面，只有加大市场开发力度，紧贴客户需求，改进咨询工作方式，提高咨询服务效率，保障咨询评估质量，才能赢得客户和市场；另一方面，必须抓住机遇，充分利用市场机会，调整市场策略，通过合资、合作、收购、兼并等方式，迅速壮大，以赢得市场主动。
咨询机构能力和素质面临市场挑战
在政府大幅度减少审批的同时，对于企业投资的重大项目和限制类项目，政府将从维护社会公共利益的角度进行核准。对核准项目，企业需要提交项目申请报告，阐述建设用地、资源条件、节能和节水措施、生态和环境影响、产业和区域影响、国民经济评价和社会评价等。政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。
无论是企业投资项目申请报告，还是项目核准，都是基于宏观层面的分析，对企业和政府而言都是全新的领域，咨询机构应该在其中大有作为。但是，如何编制项目申请报告，怎样进行项目核准，有关的程序、方法、内容和深度等都需进一步研究，这对习惯了传统的基于技术层面分析的评估人员构成巨大挑战，咨询机构的人员结构、知识结构亟待更新。
实行项目代建制
投资体制改革要求非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而改变项目建设管理体制，实现项目管理的专业化运作，从根本上解决当前投资建设管理中存在的一些问题。
尽管项目管理在一些地方已经开展多年，并成为有些咨询机构的主要业务，但项目代建制仍是一项新的咨询服务，咨询机构在其中的法律地位亟需明确，与承包商、监理单位、项目使用单位的关系等需要深入研究，项目代建的运作方式、咨询机构如何开展项目代建服务，也值得认真探讨；同时，咨询机构的项目管理专业人员的合同管理、投资控制、进度管理等专业知识需要补充和更新。
规划咨询和后评价业务需求扩大
新一届政府非常重视规划的作用，强调先规划、后立项，这在《决定》中得到了充分的体现。对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设核准目录内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于目录内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。
政府和企业将更加注重发展规划的编制，因而规划咨询的市场需求进一步扩大。此外，政府将完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。通过项目后评价，总结项目决策和执行中的经验和教训，有效改进决策和项目管理。尽管项目后评价在国内已经开展10多年，但由于缺乏制度保障，工程咨询机构开展后评价比较艰难。投资体制改革将从制度上保障后评价的正常开展，全面推动项目后评价的开展。
面对投资体制改革的严峻挑战，咨询机构必须积极应对。一是深入领会改革内容，全面了解改革要求，准确把握改革方向；二是加大机构改革力度，努力适应体制转变的新要求，建立面向市场的管理模式，提高市场竞争能力；三是积极开发新业务，大力培育新领域，努力开拓新市场；四是围绕市场需求，不断改进咨询服务方式，提高咨询服务效率；五是加强人才培养，建立适合咨询业特点的人才激励机制，不断提高咨询人员的道德素质和业务能力；六是重视咨询理论建设，加强评估方法研究，满足项目核准咨询和项目代建服务等新业务的需要；七是强化质量责任意识，建立健全质量管理体制，全面提高咨询评估质量；八是调整市场战略，加强咨询机构间的合作，实现强强联合，优势互补。
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