上海轨道交通体制改革探究

　　日前，上海申通集团悄然搬到衡山路，入驻上海地铁建设公司所在地。经证实，地铁建设公司在两个月前已并入申通集团。这意味着，轨道交通在实施投资、建设、运营、监管“四分开”后四年，投资方与建设方再度牵手成了“一家人”。

　　上海市市长韩正在今年7月一次公开讲话中表示，新一轮轨道交通体制将有“革命性的变化”、“方案令人鼓舞”……“运营管理方面还有潜力可以挖”。

　　轨道交通运营管理，关乎千百万人日常出行。连日来，本报记者走访相关方面，各方对体制改革都出言谨慎，表示方案尚未最终确定、细节不便透露，但从轨道交通当前面临的难题、国外轨道交通体制模式和专家学者的见解判断，上海未来轨道交通体制模式很可能是“2选1”。

　　“四分开”缓解了资金难题，发展进程中产生了新矛盾

　　2000年在轨道交通大发展时，如何加快推进轨道交通建设，资金是个大问题。“四分开”有效缓解了资金难题，申通集团组建后，通过土地入股、贷款融资、发行债券等方式，初步形成多元化投融资机制，上海轨道交通形态也实现了单线向网络的转变。

　　但是在发展进程中，旧矛盾解决，新矛盾产生。以下是几个新矛盾的典型镜头：

　　镜头一：今年6月17日，一位大学生在一号线徐家汇站跳进轨道，自杀身亡。10天后，二号线人民广场站又响起惨叫，一女子跳轨重伤。这些事件虽是少数，且媒体也披露过。但乘客随意跳入隧道拾捡物品、在地面站台抄近路翻越铁轨的闹剧则更为频繁。上海轨道交通安全缺位问题，在去年韩国大邱地铁火灾发生后，已引起有关部门重视，屏蔽门已列入安全整改项目，但时至今日，此事进展不大。

　　镜头二：乘坐三号线列车，乘客谈“车门故障”色变。从去年到今年，三号线阿尔斯通列车车门故障已经发生不下百次，加上乘客不能理解配合，营运常常瘫痪，少则十几分钟，多则个把小时。三号线车门“罢工”，原因是阿尔斯通列车太“敏感”，当乘客拥挤，车门反复三次无法正常关闭时，电脑就认为存在“不安全”因素，车辆自动锁死。在乘客相对较少的欧洲，这种设置是科学的，但被引进上海，用在每天都超负荷运营的轨道交通三号线上，就变得“水土不服”。

　　镜头三：换乘也有怪现象，一、二号线之间“一票换乘”，简易方便；但从三号线换乘一、二号线，乘客却必须出站后重新购票进站。三号线“不合群”，是因为单程票制式不兼容：一、二号线售检票系统采用美国的设备和技术，以塑制磁卡作为单程车票；三号线却引进了西班牙公司产品，采用纸质磁卡作为单程票。更麻烦的是，建设中的四号线将和三号线连接成环状运行，四号线的售检票系统也采用美国技术，将来在这条环线乘车的乘客可能要被迫下车换乘。

　　以上三个“镜头”，一定程度上暴露出轨道交通在管理、运营等方面出现的新情况，新矛盾，亟待用新的改革理念不断完善。

　　轨道交通归属自然垄断，世界轨道交通流行三大模式

　　和电力、自来水、煤气等公用事业一样，轨道交通具有明显的自然垄断特征，具有公共产品特征。公共产品的职能只能以政府来承担，全世界对此并无争议。据记者调查，在轨道交通体制方面，世界各大城市采用了3种不同的模式。

　　欧美流行“一体化”模式，即由政府公共服务机构或国有公营企业垄断经营，且投资、建设、运营一体化，以巴黎、芝加哥、柏林、莫斯科、圣保罗等城市为代表，我国香港地铁也采用了这一模式。欧美模式的优点在于，所有的矛盾都可以在体制内协调，不会出现资金不到位、设备不适用等问题。但这一模式的弊端也十分明显，整个机构缺乏相互制约的机制，往往经济效益差，难免“人浮于事”。

　　第二种是“一体化模式”的变种，由两个政府公共服务机构或国有公营企业经营，也都投资、建设、运营一体化，以东京、汉城为代表。东京帝都营团和东京都交通局各自经营8条和4条线路，汉城都市铁道公社和汉城铁路公社则分别经营4条线路。这种模式与欧美的“一体化”利弊基本相同，但由于一张轨道网被人为切成两块，无论是修理厂、停车库都要建两个，结果往往资源浪费。

　　第三种模式是投资、建设和运营分离，以新加坡和我国台北为代表，不妨称为“亚洲模式”。在新加坡，陆上交通局负责筹资和建设地铁，根据轨道交通法案授权地铁运营公司以特许经营权，并将基础设施以租赁形式租赁给地铁运营公司，象征性收取租赁费。“亚洲模式”的优点在于，政府将轨道交通产业不作为纯公共产品，而作为准公共产品，把体制性亏损与经营性亏损区分开来，即将公共产品中通过良好运作能够实现价值回报的运营部分划出独立运作，以提高经营企业经营效率、减轻公共财政的支出。而其弊端是，建设与运营的衔接往往不顺。

　　上海猜想：运营企业独立投融资？控股集团统筹三方关系？

　　地铁建设公司并入申通集团，这是新一轮上海轨道交通体制改革走出的第一步。“四分开”改革是成功的，轨道交通体制改革的方向是“四分开”的深化、完善。尽管目前第二步改革措施尚未明朗，但可能出现的轨迹只有两条。

　　基于投资、建设合并的事实，上海参照“亚洲模式”的几率较大。由此得出的第一个猜想是：继续保持运营与投资、建设的分离，运营企业通过一定方式获得一定年限内的特许经营权。按此推测，第二步改革的重点将落在运营企业的投融资机制上，也就是，运营企业在特许经营期内，将从投资方取得收益权，通过租赁方式使用轨道交通线路和车站等设施，并根据运营需求对其它运营设施实施投入、维修和更新，以保证运营的安全和效率。由于上海目前已经存在地铁运营公司、现代轨道交通公司和磁悬浮交通发展公司三家运营企业，已形成多家竞争的格局，因此像新加坡一样通过立法形式或政府批准取得专营权的可能性不大，估计会通过招投标方式确定特许经营权的归属。

　　另一个现象也得关注：申通集团、地铁运营公司的资产归属趋同。这就不能排除今后上海轨道交通投资建设、运营由一个控股集团统筹掌控的可能。目前申通集团、地铁运营公司的两大股东同样都是久事公司和城投公司，假如这两大公司直接统筹投资、建设和运营，也存在“一体化”的趋势。但分析人士表示，由于上海还有现代轨道交通公司和磁悬浮交通发展公司两家运营企业，除非久事、城投继续收购这两家企业的股份，否则申通集团和地铁运营公司之间还会保持各自的独立性。

　　本报记者 陶健