渐进还是颠覆？“铁老大”苦觅改革路线图

　　在外部压力和内部体制性障碍的环境下，也许中国铁路改革并不意味着一次大的重组或颠覆性的变革。渐进式的改革路径才是明智的选择。

　　本刊记者 赵岸英

　　中国铁路市场化改革可谓一波三折。2000年铁道部提出的“网运分离”方案，2003年 铁道部又提出了“网运合一、区域竞争”的改革思路。这两个改革方案最终都没有得到国务院的批准。2003年6月铁道部长刘志军提出了铁路“跨越式发展”的总体思想，把“主辅分离”作为推进铁路管理体制改革的攻坚任务来抓。据专家分析，“主辅分离”只算是中国铁路基础性改革，政企不分、政资不分的铁路运输管理体制依然没有改变。铁路实质性改革依然在十字路口徘徊。

　　2004年7月，记者从铁道部获悉，铁道部现已批准了其优质资产大秦线、胶济兰烟线、广深股份公司、中铁集装箱公司和中铁快运等五家路网和货运公司在最近几年内国内A股上市的计划。此举表明：铁道部试图通过股份制改造来寻找铁路改革的突破口。

　　与此同时，国家发改委作为铁路改革总体方案的设计者，正抓紧制订铁路改革的总体方案。“目前以政企分开为主线的总体改革思路已明确，难点在于铁路基础设施与客货运输如何分拆，政企分开后企业模式如何选择。”发改委交通运输司铁道处一位官员对记者坦言。

　　国家发改委综合运输研究所所长董焰对记者解释说，铁路改革不是“瓜分势力范围”和“肢解恐龙”的问题，而是要改革目前的行政性垄断和根据铁路运输的技术经济特点构建一个有利于铁路更快、更高效发展的发展环境和机制，使铁路能够更有效率地、更低成本地提供足量的有效供给，满足经济和社会发展的需要。

　　政府代表企业制定规则

　　铁路市场取向的改革方向是在1992年底、1993年初已经明确的。然而真正走向市场，开始改革“铁老大”形象是在九十年代中后期。据铁道部党校徐基镇教授分析，铁路企业走向市场，是铁路外部的竞争(各种运输方式之间的竞争)反作用于内部的结果。从1985年到1995年，铁路旅客周转量占全社会旅客周转量的比重由54.1%下降到39.4%。货运周转量从44.2%下降到36.4%。这给铁路带来了巨大的震动。

　　国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚对记者说，实际上，国家铁路是政府独家公司垄断经营，尽管有 三茂铁路公司、以及一些地方铁路公司和合资铁路公司，但它们主要为了解决路网供应不足、吸引各方面资金参与铁路建设而形成的运营公司，每个公司经营的只是整个路网中的某一段铁路或地方铁路及其相对应的客货运输，是对国铁的一种补充，不是与国铁相竞争的公司，经营范围和规模非常有限，在经营上往往还受到国铁的排挤。国铁经营仍然是“独此一家”，而且与政府权力相结合形成行政性垄断行业。

　　目前，铁道部既是全国铁路行业的政府主管部门，又是企业的直接出资人，行使国家铁路生产调度、制定客货运输市场战略等企业职能，并担负着铁路国有资产保值增值的责任。正是由于这种政企不分，政府与企业间的权责边界不清，铁道部难以摆脱对企业的生产经营情况、盈利状况等的考虑，难以完全从社会利益的角度、创造公平竞争的角度来制定发展政策和进行市场监管，作为行业管理中的政府职能缺位，形成政府代表企业制定市场规则、向国家要政策，并通过制定部门法规保护所管的企业，进而保护部门利益。

　　根据《铁路法》，铁路局、铁路分局分别为一、二级法人，经工商、税务登记成为铁路运输企业。但实质上，它们都不是真正意义上的自主决策、独立经营、自负盈亏的市场经营主体，也没有资产处置权等。整个国家铁路系统内部基本上是下级铁路部门向上级铁路部门负责，大多数的生产经营决策出自铁道部，铁道部才是真正的唯一的经营主体。

　　但由于铁路运输网络化生产经营的特点，全路60%以上的运输工作量是跨局完成的，各铁路局约75%的运输收入来自于内部清算，各铁路局除了在管内以外，既不能独立地提供运输服务，也不能独立地从市场上获得收入，运输生产中的行政干预依旧，铁道部对各铁路局行使的不是股权代表的权利，而是行政权力。

　　“横切”与“竖切”之争

　　早在1996年，铁道部就成立了铁路总体改革办公室，铁路体制改革方案一直在铁道部酝酿，但也一直未最后敲定。当时改革的目标是打破垄断，引入竞争，决策者对“分拆”铁路已无疑义，各种方案的最大分歧在于改革后的铁路企业组织形式选择“横切”还是“竖切”？具体而言，“横切”就是指铁路路网横向分割成以干线或区域为主的线路，这些线路与运营部分构成一体化的铁路公司；“竖切”则是将铁路网运纵向分离，根据路网、货运和客运的不同业务种类分割成下部线路公司与上部运营公司的组织模式。

　　在国际上，日本和美国的铁路改革基础模式非常接近“横切”的方案，而英国、法国的铁路改革是典型的“竖切”模式。

　　1999年以北方交大荣朝和为代表的铁路改革“竖切”模式的提出，得到了当时铁道部高层的首肯，随后铁路系统开始了客运公司的试点。2000年，铁道部正式向国务院上报了“网运分离”的方案，重组后目标格局是：一个路网公司、5～7个客运公司、3～5个货运公司和2～3个专业公司。2002年，网运分离的方案被国务院正式否定。

　　据罗仁坚分析，这样的划分，路网公司基本上是现有铁道部职能的缩影，只是不管具体的客货运组织生产而己。方案确定的货运公司按区域组建，并拥有相应的货场、站台、装御机械等设备，拥有货运机务段、货车车辆段全部资产。

　　这样划分，实际上是一种区域割据，各公司虽然没有铁路网，但拥有区域内的货场和装御机械等仍然可独霸一方，限制和排挤其它经营者，相互间难以进入对方的领地进行经营，难以形成公平竞争的环境。

　　世界银行的铁路专家也分析，“网运分离”中的最难解决的问题，是基础设施的通路费的规定。通路费用制度，特别是基础设施投资和运营成本如何在政府与运输公司分摊的问题，固定通路费用与可变通路费用问题，以成本为基础收费还是以需求为基础收费，这些都是中国政府在选择铁路改革模式中所要考虑的问题。而国际经验表明，通路费是一个很复杂的问题，难以公式化。

　　“网运分离”方案被迫流产之后，铁道部又于2003年初向国务院提交了一份被业内称为“网运合一，区域竞争”的总体改革方案。

　　据了解，该方案主要是将“网运分离”分阶段实施，第一阶段：组建国家铁路控股公司，组建3个客货网合一的北部、中部、南部区域公司，以及货车租赁公司和集装箱运输公司；第二阶段：随着铁路运输能力紧缺状况的环节和市场的不断完善，将各区域公司的客运和货运事业部分别改组为客运公司和货运公司，移交中央管理，国家铁路控股公司将不再行使区域公司出资人的职能，改组为国家铁路路网公司，实现“网运分离”的改革目标。

　　罗仁坚认为，在国家铁路投股公司内设运输调控中心，行使全路性运输调控职能的做法，实际上是将目前铁道部所行使的相当一部分职能划到新组建的国家铁路控股公司，控股公司不仅仅是出资人，以股权管理各个公司，仍然行使着相当多的行政权力，企业也仅仅是由现在的铁路局变成几个更大的铁路局而己。政企不分的实质并没有很大的改变。

　　投融资难题

　　专家分析，目前我国每天货运的需求量在15～20万车之间。而铁路最大限度只能满足60%左右。预计到2020年，我国的铁路货运量可能在目前的基础上翻一番，达到40亿吨。铁路至少应有10万公里才能基本满足货运需要。而解决铁路瓶颈的根本之道在于修建更多的铁路。

　　国家《中长期铁路网规划》提出，到2020年我国铁路营业里程达到10万公里，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电化率均达到50%。据专家测算，要实现上述规划蓝图，从现在起到2020年，至少每年需要投入1000亿～1200亿元人民币。

　　中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林在一份调查报告中指出，目前铁路每年基础设施投资需求在600亿元左右，而每年铁路收取的建设基金为380亿元，除去用于中小项目建设所需资金与长期债务的还本付息，直接能用于新建铁路的资金仅为220亿元人民币。其资金缺口是非常大的，这部分缺口主要依靠国家开发银行的贷款来弥补。迄今，铁路建设形成了长期债务已高达1800多亿元。

　　据专家分析，目前铁路建设资金来源的80%以上是铁路建设基金与银行贷款。铁路自筹仅占7%。发行债券从本质上也属于政府融资，政府要承担融资风险。

　　董焰认为，中国铁路行业整体上是盈利的，尽管是微利，却为将来股份制改造及上市创造了有利条件。

　　此前，在政府主导型融资体制下，中国铁路也进行了通过发行股票、债券在资本市场融资的尝试，目前原铁路系统共有广深铁路股份公司(香港联交所上市，A股)、北亚集团股份公司、南方汇通股份公司、大连铁龙股份公司和铁二局股份公司(以上为A股)等5家，共募集资金5.44亿元，人民币19.45亿元；发行铁路债券161.6亿元。

　　据悉，铁道部下一步将结合主要干线客运专线和城际客运铁路等项目建设，积极寻求境内外投资者，组建规范的股份公司，以股份制形式聚集社会资本，探索铁路建设和运营管理的新路。

　　迟福林对记者说，可以将部分存量资产通过资本运营将其活化起来，为铁路建设和经营获取增量资本。比如羊城铁路和广深铁路公司有着互补优势。利用广深铁路公司的上市公司身份收购羊城铁路公司，这其实意味着路网的一部分率先进入了海外资本市场。这将是一个“双赢”的结局。

　　迟福林也担忧，铁路市场开放需要资产的较优盈利性为前提之一。显然铁路现有资产结构的低盈利性难于使外部资本产生足够的进入动力。另一方面，外部资本进入铁路，在操作层面应选择具体的铁路运输企业。由于非法人实体的运输企业没有独立的法人财产权，如何与外部资本结合，在理论上和实践上都有待解决。

　　铁道部“瘦身”运动

　　2003年初铁道部的改革方案被搁置后，铁道部内部正悄然进行一场基础性改革的“瘦身运动”。2003年年底，中铁集装箱、中铁特货、中铁行包三大货运公司挂牌成立。标志着铁路基础性改革迈出突破性进展。

　　此前铁道部于2003年初分别成立了“主辅分离、运输主业减员、组建三个专业运输公司”的改革领导小组，加快推进基础性改革的步伐。

　　据悉，铁道部进行基础性改革的计划是：用五年左右的时间实现铁道的主辅分开，分流100万人；公检法回归当地政府，剥离医院、学校等社会职能；进行运输主业减员，用五年时间减员43万人；企业建三个专业的运输公司，建立现代企业制度，开展第三方物流。

　　截至2003年，在中国铁路系统240万员工中，非运输人员有100多万人，占了近40%的比例。从2003年下半年以来，铁道部将中铁物资总公司与铁通通信公司移交国资委；铁道部部属4个勘察设计院、铁路局所属38家设计施工企业移交国资委下属的工程总公司和建筑总公司；铁路部门下属的319所中小学、50所幼儿园、52所医院全部纳入社会服务体系，其他的多种经营企业也正在进行剥离改制。据铁道部估算，全部主辅业分离的工作预计在明年完成。

　　业内普遍认为，基础性改革是铁道部一个明智的选择，是实现行业内引入竞争机制的有效途径。董焰认为，主辅分离是构建真正的铁路运输企业的第一步，将有利于铁路下一步改变目前“内部交易”的成本核算模式。并为铁路实现政企分开创造有利条件。

　　改革方案的最终抉择

　　2003年国务院办公会议确立了国家发展改革委负责研究和制定铁路体制改革的总体方案。由此，铁路改革方案的主导权从铁道路转移至发改委。

　　2003年下半年国家发改委交通运输司于8月、9月、10月召开了三次座谈会，分别请部分专家、各省计委交通部门的官员就铁路改革的目标、模式等问题进行深入的探讨。

　　董焰透露，铁路改革必须实现政企分开，建立现代企业制度已成为方案设计者和业内的共识。国家发改委交通运输司铁道处的王非对记者说：“政企分开并不是简单地成立一个控股公司或资产管理公司，由铁道部管理换到另一个部门管理就解决问题，政企分开的目的是使企业真正成为市场主体，铁道部(或未来的其他机构)成为铁路行业规则的制定者和监督者。”

　　目前改革方案中的难点在于政企分开后企业模式如何选择，以往“网运分离”和组建区域性公司的方案各有利弊。董焰对记者说。世界银行的一位铁路专家认为，铁路改革的最难之处在于企业模式的选择是否能从本质上解决政企分开与铁路业的经济效益的问题。

　　董焰呼吁：“改革方案中首先要划清铁道部与其资产的产权关系。这恰恰是政企分开的一道关卡，也是铁路改革的关键。”

　　国家发改委综合运输研究所的罗仁坚在一份关于铁路体制改革的建议报告中指出，铁路改革的主线应该是：“政企分开、网运分离、调度独立”。

　　罗仁坚的具体设想是，通过铁路资产重组，铁道部与所属企业“脱钩”，将铁路资产管理全部移交给相应的国有资产管理部门。改革后的铁道部(或新的管理机构)不再直接管理铁路国有资产，将政府职能真正转到全行业管理、制定行业发展规划和市场规则、依法对企业的各种经营行为进行监管。

　　同时，组建国家铁路路网集团公司，负责铁路基础设施的管理与运营，负责基础设施的债务偿还。集团公司下设路网管理公司、站场管理公司、路网发展公司三个公司，公司为独立的法人实体，企业化经营。

　　罗仁坚对记者说：“以往铁路运输的整体性主要是体现在列车的运行调度指挥上，铁路的垄断难以打破也正是将集中统一调度作为一大理由。为了更好地保证公正性和公平竞争，防上铁路调度指挥被某一公司控制和并用于制约对方以及‘设租、寻租’等，铁路调度指挥系统应具有独立性，不应划归到任何一家公司中。”

　　北方交大的荣朝和教授认为，铁路的改革或重组会包括一定程度的切分，但分拆铁路不应该是铁路改革和重组的目标，分拆的目的是为了更好地分类管理。

　　也许中国铁路改革并不意味着一次大的重组或颠覆性的变革。渐进式的改革路径才是明智的选择。

　　中国铁路改革历程

　　放权让利阶段(1982-1985)

　　在计划、财务、劳资、物资、人事等方面对下属路局放权让利。铁路部门除了向国家上缴营业税和所得税外，以一定的利润基数，每年向国家递增上缴。但没能摆脱国家与铁路之间的“行政管理”关系。

　　经济承包(大包干)(1986-1992)

　　1986年3月，国务院下发了《关于铁道部实行经济承包责任制的方案》。实行“投入产出、以路建路”的经济责任承包制。打破了国家对铁路“收支两条线”的财务体制，使铁路企业财务从国家财政中分离出来。但仍无法解决政企不分的问题。

　　公司化改造阶段(1993年至今)

　　1993年2月，成立广铁集团，进入铁路局公司制改造试点。1995年12月，成立大连铁道有限公司，进入铁路分局公司制改造试点。1996年3月，广深铁路海外上市。1998年，铁道部实行机构改革，局部政企分开。1999年，全路推行资产经营责任制。2000年，昆明等直管站段铁路和广铁集团开始模拟客运公司运营；铁路工业等五大集团公司与铁道部脱钩。2001年，铁路运输企业实施新的财务制度，客货网分账核算。2002年，铁道部“网运分离”方案的试点被迫终止。2003年，铁道部全面进行主辅分离和组建三大专业货运公司的基础性改革。2004年，铁道部着手对内部路网和运输企业(优质资产)进行股份制改造，争取早日上市。