| 如何权衡盈利与公益--企业医院改制困惑 | ||||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年09月06日 14:47 《中国经济周刊》杂志 | ||||||||||
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《中国经济周刊》杂志相关报道： 当人们的眼光还没有离开从企业剥离而来的北京新兴医院时，8月30日又传来这样的消息：我国两万多家企业医院的“剥离”工作已进入倒计时阶段。医院在一系列的改制过程中，将面临哪些问题？改制后的医院又将如何权衡盈利与公益 ★《中国经济周刊》见习记者 梁碧霞/河北唐山、北京报道 企业医院改制困惑 8月28日至30日，在哈尔滨举行的首届“中国企业医院市场化理论与实践高层论坛” 指出，我国两万多家企业医院的“剥离”工作已进入倒计时阶段。 全国十大钢铁企业之一—唐钢集团内的唐山钢铁公司医院就正处在这熙熙攘攘的被“剥离”队伍中…… 急剥离 医保断了客源？ 8月17日下午，唐山市路北区荣华道一号，唐钢医院。门口的三四个出租车司机已经在那儿打了半天的牌。 急诊中心的入口和走廊上半天见不着一个人，远处的脚步声清晰可闻，收费大厅偶尔过来了几个人，却都走到了“非医保收费”的窗口进行交费。难道这些病人都不是唐钢的职工吗？果然，当记者试图问来者关于唐钢上下对企业医院改制的看法时，十有八九的回答是“我不是唐钢员工，只是住在附近的居民。” 作为一家企业医院，非企业员工却成了病源的主流？究竟为何？ “其实在今年3月份之前，唐钢集团员工来这儿看病的人数还是占到了总病人流量的80%左右，”心脏血管外科的李大夫向记者解释到，“但是，在3月之后，唐钢集团员工参加了基本医疗保险，比例明显发生了变化。唐钢员工很多都不来这儿看病了，目前其人数差不多只占到了总病人流量的40%。” “另一方面，非企业员工来这儿看病的人数在绝对量上也并没有增加。”李大夫皱着眉头说，“来医院看病的人数已经大不如前了。” 记者在急诊中心的收费处，确实看到收费窗口已经被分为“医保收费”和“非医保收费”两类。在财务科门口和急诊中心的收费大厅内也张贴着有关在3月1日之后要求实施医院新政策的各项变动通知。李大夫的苦恼正是来自于这些通知和让医院原有病源成为“自由人”的医保。 日前，卫生部表示医院体制改革要向纵深处进行，国务院法制办公室科教文卫法制司副司长宋瑞霖称，卫生部正在制定的主旨为国退民进的《医院体制改革指导意见》预计将在未来的几个月内出台。而北京大学中国经济研究中心副主任李玲等专家坚决认为：“体制改革不仅仅是一个医院体制改革。医改还必须包括医疗保险、医药生产和流通、定价、准入等多个环节，医疗保险体系必须首先完善起来。”劳动保障部副部长王东进在今年2月于广东省东莞市召开的全国医疗保险工作座谈会上也指出，按照党的十六届三中全会和中央经济工作会议精神，将继续扩大医疗保险覆盖面，力争到年底医疗保险参保人数达到11550万人。在这样的方针指导下，河北省开始强力推进医疗保险工作。 “唐钢集团在1月份就按照唐山市的规定开始给集团员工办基本医疗保险，”一唐钢医院医保科的工作人员对《中国经济周刊》说，“在3月1日之后，集团员工都拿到了医疗卡，这样一来员工们就可以到23家定点医院看病，享受基本医疗保险。唐钢医院也成为了中国人寿的定点医院。” “员工拿到医疗卡之后，一大半都跑到别的医院看病去了。”李大夫说，“虽然我们这儿医疗费是唐山市最低的，最近还做了一次调低，但医疗服务质量比不过别人。唐钢集团的员工不是穷人，现在拿了医疗卡，到哪儿还不是医疗保险，他们当然就很少来唐钢看病了。” 国企后遗症？ 既然病源出走是唐钢医院医疗质量竞争不过其他医院的缘故，为了自身生存，唐钢医院有没有在做一些力所能及的改进呢？ “这是个历史遗留问题，一下子也没法改变。”一位曾在唐钢集团任过房管处处长的现唐钢医院老职工苦恼地说，“以前，医院的资金全是集团拨的，除开医疗费用，剩下的就是医院职工的工资。他们愿意给患者开低价的药，医院进的药也差不多总是全唐山市价格最低的。这已经成了一种习惯，即使在今年3月份，唐钢集团给职工入了医保之后，医院有多劳多得的分配形式了，医院职工还是习惯于过去的思维和做法。没有要求改变的紧迫感，还是觉得病人多少没关系，患者来与不来无所谓。” “医院至今也没出台什么激励机制把员工的主动性和积极性调动起来。”老职工继续说，“这与当年国企遇到的困难其实是一样的。只要还没被推进市场，只要还有铁饭碗捧，即使工资降了一些，单位和职工也不会有太大的紧迫感。” “是的，我们的工作和作息还是一样，跟以前没有什么改变。”一位女大夫对记者证实道，“集团还在给我们医院拨款，他们还在给我们发工资。虽然入了医保后，病源流失了不少，但我们药价低，附近居民还是来我们这儿看病，这是医院的一种地缘优势。另外，如果入了医保的患者过来，我们还可以从他们那儿收费。从某种程度上讲，一些大夫的工资是反升不降的。” 说起地缘优势，记者注意到，唐钢医院位处唐山市路北区荣华道这一稍显偏远的地带，医院附近只有两路公交车到达，方圆几里也没有什么医院与之竞争，而周围却有着河北、河茵等几个颇具规模的小区，这无疑给了医院生存一个支撑。 然而，随着医疗市场的进一步放开，社会资本将加快进入医疗体系的步伐。唐钢医院目前这种近乎“垄断”的地位将必然被打破，“如果唐钢医院还是保持现在半死不活的状况，要想继续生存，肯定很难。”医院多位员工不无担忧，“医院必须改变目前不规范的管理以及严重落后于市场的服务观念。” 企业包袱 8月18日上午，记者在唐钢集团的宣传部办公室见到了集团新闻负责人郑戈。谈及唐钢医院的“剥离”问题，郑戈告诉记者：“唐钢医院自身活着已十分困难，集团老早就想把唐钢医院剥离出去。或者民营，或者成为市政府接管的医院。但由于种种原因，各方协商一直未果。” “现在，唐钢医院已经成了外资进入唐钢集团的首要障碍，”郑戈颇显忧虑地说，“医院不剥离，外资就不愿意进来。” 据郑戈介绍，唐钢是全国十大钢铁企业之一。2003年，唐钢生产经营创有史以来最好成绩，销售收入完成166亿元，提前两年完成翻番目标，实现利税25.2亿元，其中利润12.85亿元，比上年翻了一番。 目前，河北省已定下发展战略，要大力引入外资。唐钢集团已经被唐山市政府定为唐山市引进外资的20多个项目中的一个。但外商不愿意“企业办社会”这种具有浓重中国特色的现象在外资准备注入的企业继续存在，要求唐钢集团剥离其旗下一切社会化服务项目以及单位，比如学校、医院等，否则外资将不打算进入。 另外，今年唐钢职工刚入的医保也为集团增加了一项沉重的负担。医院一位不愿透露姓名的工作人员向记者算了一笔账，去年，唐钢集团对医院投入大概是5500万，而今年虽然在医院的投入已减少到3000多万，但集团拿出了大概6000万交了保险公司，除此之外职工也得交医保，差不多2000万，这样总和起来，在医疗方面的花费已经远远超过了原来的投入。“集团希望把医院尽快地剥离出去也就成了必然。”郑戈严肃地说。 剥离漫漫路 难结良缘 “目前医院正在跟北京的协和医药科技开发总公司(协和医药集团的核心企业)(下简称协和公司)进行接触。具体进展情况公司也还没有消息。”郑戈向《中国经济周刊》透露。 而协和公司副总经理姜涛也对《中国经济周刊》表示，“总公司在今年4月份就开始跟唐钢集团接触，但目前仍然没有进入实质性的谈判过程。” 唐钢医院院长张建国也告诉记者，“协和公司和医院目前仍在接触之中，关于对方如何注资、注资多少的问题尚没有谈及。这几个月，只是互相往来了几次，看看各自的设备、人员及专家情况。” 然而，正如北京一些大企业医院的剥离改制路一样，唐钢医院的剥离改制也是步履维艰，前景并不令人乐观。 “截至目前，按照国家关于‘国企分离办社会职能’的指示，唐钢集团已经完成了对公安处、中小学的剥离工作。按集团原定计划，在今年年底之前，医院的剥离工作也要完成，但医院剥离确实存在很多其他辅业所没有遇到的难处……”郑戈一筹莫展，“今年，唐钢集团还将剥离几个子公司，一开始是三个，耐火材料、汽车运输部和钢铁建设院，后来又加进了一个建安公司，估计对唐钢医院的剥离都会在这四个公司之后。” “企业医院剥离是复杂的，企业医院剥离改制的道路还很漫长。”国务院发展研究中心的一位专家对《中国经济周刊》这样评价。 人员安置是“婚姻”瓶颈 唐钢医院的改制路上，人员安置一直是个各方关注的焦点，也很自然地成了决定改制是否成功的关键因素。 “目前在跟协和公司的接触中，最大的困难就在于人员安置。协和要求唐钢医院把现有的600左右人次的员工裁减到300人左右，被裁的人员则由唐钢集团来吸收、解决。”郑戈说。当记者致电协和公司时，姜涛却否认了在与唐钢集团接触的过程中，曾谈到人员安置的问题。 “集团在3月份正式定下医院要改制，其中就谈到人员安置问题。”工会秦主席说，“确实，医院在设备和人员的配置上存在着严重的失调情况，人员已经明显过剩。但员工安置是关系到稳定的事。医院近日已召开内部会议，决议不让任何一位员工失业。” 唐钢医院改制很可能走股份制运作的路，但医院的几位职工明确地向记者表示，“我们并不想去股份制医院，仍希望由唐钢集团吸纳。而且，一直以来我们都是集团的人，集团应该考虑在集团内安置我们。” 然而，对此唐钢集团也有着难言的苦衷。 “其实在协和公司要求唐钢集团解决从唐钢医院裁下来的300多名职工的同时，外商也要求集团进行人员精简。”郑戈无奈地表示，“习惯了精密型、高效率操作的外商表示，唐钢集团必须精简机构，进行裁员，彻底消除冗员现象。” 目前唐钢集团约有员工5万，其中1.2万属于内退职工，这些员工中有三四千符合河北省政府规定—让职工提前退休，政府负责接收工龄在35年以上的男性职工，以及工龄在30年以上的女性职工—可以享受市政府优惠政策，获得国家退休金，但余下的八九千就得集团自己解决。另外将近4万的在职员工也需要裁减，外商要求唐钢员工数量保持在2万左右，到时才考虑注入资金。 员工的安置问题已经成为唐钢最头疼的事。据唐钢集团一位不愿透露姓名的干部说，集团已经给省国资局打了报告，传闻省国资局已准备给集团拨款20多亿用于人员安置，但该人士同时叹道，“这也是没到嘴的鸭子，不知道什么时候就飞走了。” “人员安置确实是目前合作最麻烦的问题。”曾无数次亲自参与跟企业医院投资合作的爱尔医疗投资管理集团的投资部经理王仑先生再一次强调了人员安置的难处。 尽管如此，劳动和社会保障部在7月发出了通知：国有企业主辅分离、辅业改制中，必须保障职工权益，妥善处理劳动关系。 企业医院的医疗技术人员约占全国县及县以上医院医疗技术人员总数的1/3，这显然是一支庞大的队伍。“做好企业医院分离后职工的安置工作，不仅关系到企业医院职工的切身利益，也关系到企业改革和卫生事业改革的全局。”劳动和社会保障部劳动工资司劳动关系协调处处长王瑞说。 另外，劳动和社会保障部在通知中要求，中央企业所属企业制定的主辅分离、辅业改制实施方案及实施过程中变更或解除劳动合同的情况、解除劳动关系人员支付经济补偿金情况、改制后的企业吸纳富余人员的比例，由省级劳动保障部门审核。各地劳动保障部门要指导企业制定切实可行的职工安置方案并进行审核，凡是职工安置方案不明确、资金不到位或资产不落实的，要责成企业予以明确和落实，否则改制不予批准。 目前，在人员安置的问题上，唐钢集团也在借鉴其他企业医院改制的经验，比如采取经济补偿金的方式，但补偿金在医院员工和主业员工之间究竟该如何比照，也是一件头疼的事。 陷入尴尬的“剥离” 到目前为止，唐钢与协和公司合作的事因为各种困难仍然没有什么进展。而在中国正待改制的企业医院中，举步维艰几乎已成了普遍。 “现在企业医院剥离进展都很缓慢，全国实际剥离还只有1000多所。”国有资产监督管理委员会分配局配套改革处(国家专门管理企业医院剥离的政府部门)的刘处长对《中国经济周刊》说，“其原因是多方面的，一是成本问题，地方医疗资源过剩，地方政府不愿意接管；有的企业不认为附属于它的医院是企业负担，考虑到剥离后去其他医院看病成本费用还高，不利于企业的发展，所以综合考虑不剥离；二是国家具体政策还没有出台。三是考虑到企业医院的作用。我们考察过许多发达国家的医院结构情况，不少都办有企业医院，比如日本的索尼、德国的大众，企业医院为公司承担日常服务、福利医疗和职业病防治等服务，这种作用不可忽视，到底剥不剥离确实要考虑到这些实际情况。此外像油田、矿山、边远地区的企业医院，本来就没人，剥离出去后很难生存，而且剥离出去后，企业职工看病很成问题，所以最好不剥离。” 卫生部一位官员补充说，“现在，企业医院的剥离陷入了政府要不要、企业放不放、医院肯不肯的尴尬境地。” 据了解，作为计划经济时期企业办社会的特殊产物的企业医院，涵盖油田、电力、航空、矿业、农垦、军工、三线工厂等行业，全国共2万多家，占据全国卫生资源40%的比例。北京市就有147家企业医院，其中地方国有及国有控股大中型企业自办的医院占2/3，中央在京企业自办的医院近1/3。 但是，由于种种原因，北京并没有按时完成任务。目前仍有近一半的企业医院没有按照当初的计划准时完成剥离。至于中央在京企业自办的医院，其剥离进度更是缓慢，像煤炭总医院、冶金总医院等原国家部委所属的医院至今还没有将剥离工作提到议事日程。 除北京没有如期完成任务外，全国企业医院改革走在前头的山西太原在今年初才制定出国有企业医院分离的实施意见；江苏南京剥离试点工作也刚刚开始；黑龙江哈尔滨的市属24家企办医院，规定到2005年才分离撤并20家；云南规定到2004年12月底以前完成全省所有国企自办医院的分离工作。 政策成门槛 “医疗体制改革滞后，增加了企业医院分离工作的难度。”一位研究医院改制的专家这样告诉记者，目前我国医疗卫生体制改革正在进行，城镇职工医疗保险制度改革还没有完全到位，一些地方卫生区域规划也没有能将所有的卫生资源(其中包括企业医院)进行统筹规划，客观上影响了企业医院分离的难度。唐钢医院的一位大夫告诉记者，目前要把医院从集团剥离出来，表面看，人员安置是最大障碍，实际上还是医改政策不成熟、不完备的问题。 中华职工医院管理学会主任王甫群在接受《中国经济周刊》采访时也认为，“分离企业医院是一项政策性很强的工作，目前，关于企业医院如何移交、分离，怎样统筹管理尚无明确的统一政策和规定，地方政府和企业不同程度存在等待观望思想。” “相关政策滞后是医院改制缓步不前的最关键的原因，”王甫群指出，虽然2002年原国家经贸委、财政部、教育部、卫生部、劳动保障部和建设部联合出台了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，推行企业医院属地化原则，即各企业医院同所在区卫生局协商接收原则，但政府财政投入只占现有医院运营成本的6%左右，90%以上的成本需要政府办的国有医院通过业务收入来补偿，并没有从实质上解决企业医院的出路问题。 接着，2003年12月，国务院办公厅转发了国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》，为企业医院改制明确了方向。2004年2月，国资委又出台了《企业国有产权转让管理暂行办法》，为企业医院进行股份制改造提供了可操作的依据。2月19日，卫生部办公厅又给其下属(管)单位悄悄下发了一份内部文件《卫生部办公厅转发国有企业改制工作意见等3个文件的通知》(卫办规财发[2004]21号)，据北京大学的一位专家分析，其深意是针对目前在公立医院内部实行产权主体多元化的“国有控股模式”(此前，在某些会议上，卫生部已对这种混合所有制的运作模式做出禁止)。 “由于前几年政策的限制以及目前政策的粗略化，企业医院改制工作进展还是很缓慢。”王甫群呼吁，应尽快尽早出台有关企业医院与企业分离的政策、指导性意见或实施办法，从而指导企业医院积极稳妥地分离。 “国家相关部门没有正式的文件出台。上面希望下面主动提出来，风险就由下面自己承担；下面希望上面作计划，下面就正好要条件。而这不仅仅是卫生部一个部门的事，还牵涉到发改委、财政部、国资委等各部委的协调。”卫生部政策专家委员会委员、哈尔滨医科大学公共卫生学院教授杜乐勋一语道破了各方观望的实质。 日前，记者从一些医疗投资机构获悉，他们当前也已经在广泛地同各地的医院接触，政策方面一有突破就会持资“下注”。 但此时，谁都不想主动承担上风险。来自去年8月在海南召开的第二届中国医院投资论坛的信息表明，自2001年来国内资本对医疗机构的关注度越来越高，资本市场凝聚的、准备“砸”向医疗市场的资金以惊人速度累积，最保守的估计约有200亿元以上。 同时，中国医疗投资盈运网CEO刘腾蛟表示，目前我国医疗领域的投资政策按照WTO要求，在字面上已相当开放。民资可以独资，外资的口子也很大，股权比例放宽至25%-75%。但上海有关人士表示，对投资者而言，政策仍然不够。关键是一些具体的政策问题没有操作依据，比如对医院的土地、无形资产等到底怎么评估大家都说不清楚。 改制试水 摸着石头过河 “中国的制度改革一向都是自下而上的，成功的案例无不如此。”北京大学中国经济研究中心副主任胡大源如是说。中国总是有那么些敢为人先的勇敢者，在谨慎者等待政策下来的同时，一些走在前沿的医疗机构和医疗投资机构早就已经开始在框架的限制下跳舞，寻求突破。 “医院属于事业性质，却开始了公司制的运作。”法律界人士程家祥说。 全国医院工作会议第一章第一条规定：“医院是治病防病、保障人民健康的社会主义卫生事业单位。”同时，《中华人民共和国公司法》第一章第二条规定，“本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司”。第三条规定，“有限责任公司和股份有限公司是企业法人”。根据这一规定，作为卫生事业单位的医院没有进行股份制改造的“准入证”。公立医院目前进行股份制改制缺乏法律依据，“但在主管部门默许或不表态的条件下，目前全国已有10家左右的公立医院进行了股份制改制。” 另外，在一系列改制过程中，由于没有具体的政策加以规范，摸着石头过河的医院剥离改制也出现了诸多带有“中国特色”的东西。 按照卫生部2002年下发的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定，股份制医院就会被定为盈利性医疗机构。而按照国务院在2000年初颁发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》(又称“医改14条”)，盈利性医疗机构必须照章纳税。为了逃避税务负担，在医院改制中，就出现了进行股份制经营却又带着“非盈利性”红帽子的医院“怪胎”。 “目前不少已经完成股份制改造的企业医院，在进行股份制运作的同时，却被核定为了非盈利性质。”中华医院管理学会一位姓魏的女士在电话里对《中国经济周刊》说。 谁来监管？ 然而，对于企业医院改制，企业员工有着自己的担忧。“企业医院本来是职工的福利，职工去看病没有什么可担心和担忧的，但剥离出去之后，医院对职工的福利性就没有了，各个医院都一样，我们还真不知道该去哪儿看病了。”唐钢集团的员工提起医院的未来显得有些迷茫。 “我们愿意去国家办的医院，有诚信，医疗技术、服务也过关。”一位去看病的病人对记者说，“民营的、盈利性的医院，希望大家都谨慎点，最好不要去。也许患者少了，他们可能就会规矩些了。” 不要去民营的、盈利性的医院，这是民众做出的自我保护。但在目前“国退民进”为指导思想的医疗改革中，在两万多家企业医院走向社会的阶段，卫生部新闻处的一位官员表示，“股份制是一个主要思路。”言外之意，就是盈利性医院将会更多地出现。 如何不再使“退缩战术”成为民众惟一的自我保护形式？必须改变政府目前“一只脚已经跨入市场，但身体和大脑还留在计划时代”的状况，北京市卫生局政策法规处一位官员如是说。 而一家盈利性医疗机构成立，要经过卫生主管部门审批，工商局注册，物价局定价，税务局征税，还有药监局等更多的部门都参与其中，但真正由谁来监管却是道难题。 北京疾病控制中心雷海潮博士建议，“美国专门有一个人类服务与健康部，行使卫生监管职责，中国下一步应效仿‘证监会’，成立一个类似于‘卫监会’的综合性机构，负责公共卫生服务和卫生监管。” 资料： 医院改制需要哪些机构？ 财务顾问：它在改制中的作用是最突出的，虽然名称为财务顾问，实际上的工作范围不仅仅局限于财务咨询。它的主要工作包括：对当地医疗市场或医院的现状进行分析，提出医院具体的重组与改制方案；帮助选择中介机构，担任牵头人，协调各专业机构，明确不同时期不同专业机构的职能，并组织实施；根据要求引进投资者等。 法律顾问：改制是一项政策性、法律性很强的工作，涉及出资人、债权人、企业(医院)和职工等多方面的利益，在积极探索的同时要强调符合法律，规范有序。法律顾问的主要工作包括：就医院的重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式提供法律意见；起草有关的法律文件，包括合同、协议、有关公司设立文件，办理有关法律手续，处理有关法律问题等。 会计师事务所和评估事务所：国有资产的改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。凡牵涉到国有资产转移的，必须按照《国有资产评估管理办法》，聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围，评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。 事实上，中介机构的服务不仅仅是单向的。如在医院的收购兼并中，收购方和出售方都可以聘请自己的中介机构。对于国有资产的拥有方是一次出售行为，而对于投资方则是一次拥有潜在风险的投资行为，投资方会综合考虑目标的价值、收购的成本等。由于收购方一般财大气粗，聘请的中介代理机构往往比较优秀。和这些收购方的中介代理机构打交道，出售方必须拥有相同丰富的专业知识和操作经验的中介机构才不至于吃亏。
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