谁为老百姓的存款保险

　　谁为老百姓的存款保险

　　——呼之欲出的国家存款保险制度

　　王晓明

　　随着中国加入世贸组织后服务业的对外开放，金融机构面临更加激烈的市场竞争。假若个别银行资不抵债乃至破产倒闭，谁来为老百姓的存款保险——是国家信用还是存款保险制度?

　　作为一种制度安排，我国商业银行早已习惯接受靠国家拨补资本金、靠存款滚动维持运营、靠国家信用保底经营的定位，老百姓也对国家保护存款人利益深信不疑。事实上国家也切实负责任地动员国家信用予以补救。近些年，在治理整顿金融秩序过程中，一些城市信用社、信托投资公司、少数储蓄机构关闭清盘后，主要靠以国家财政、地方财政作担保的人民银行专项借款或再贷款兑付存款人存款。在具体操作过程中，虽有一定的套路，但缺乏制度规范，问题的解决往往取决于储户与监管当局或政府部门的“讨价还价”，储户挤兑，储民闹事，为社会稳定保支付或兑付的专项借款、再贷款随即才能到位，遭清算的机构无一例外地要经历此“怪圈”。

　　然而，现在这条路已走入了死胡同。

　　一是国家信用对财政的挤压难以承受，财政对银行等金融机构财务的控制反过来影响审慎监管标准的订立。由于财政包袱重，政府不可能随时安排紧急预算应付银行或储蓄机构关闭后的清算偿付，财政不再为国有商业银行的不良资产或亏损“埋单”，银行也不再是财政的“出纳”。然而，一旦有问题的银行或其他金融机构需要救助时，政府为社会稳定又不得不出手相救。更为重要的是，财政信用的“兜底”保障作用及其延续影响，迫使财政对银行财务加强行政管制。政府对银行等金融机构这种若即若离的态度，或者说银行与财政相互“挤压”的这种状态，客观上妨碍了审慎监管标准的订立和执行，不利于在规范的法律框架内处理倒闭银行或储蓄机构的接管、清算事务。

　　二是国家信用在商业银行中逐步淡出。目前，国有独资商业银行正在向国家控股的股份制商业银行改组，国有商业银行为了提高资本充足率，完善法人治理结构，正相继进行股份制改造。同时，政府鼓励吸收民间资本改造和发展中小商业银行，继续引进外资银行，促进建立现代金融企业制度。在这种背景下，政府加大了对国有银行的扶持力度，先后降低金融营业税，出台《关于金融企业呆账准备提取及呆账核销管理办法》，对所有商业银行实行审慎会计制度，强化资本约束，实行贷款质量五级分类管理，允许商业银行补充附属资本，要求实行银行信息披露制度等。所有这些都意味着国家信用正逐步放弃对银行业的保障义务。

　　以往公众对银行的信心与银行的国有性质相关，现在产权多样化，股份制银行、外资银行、社区储蓄机构等金融机构没有“国”字号招牌，公众若担心存款安全，容易导致银行挤兑。为遏制金融恐慌，保证居民存款利益，公众有必要接受国家存款保险制度提供的保护。

　　存款保险的明显好处就是存款保险体系在政府直接或间接地支持下，对商业银行和储蓄机构的存款进行保险，为存款人提供保险保护。在这种制度安排中，它不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益，并且只对储蓄账户、支票账户、存单和由现金存款组成的退休金账户等存款账户进行保险，而投资基金、各种年金以及通过银行购买的股票、债券、国库券等投资产品，则不在保险之列。

　　如果一家参与了存款保险的银行陷入困境不得不倒闭的话，政府设立的“国家存款保险公司”就可能安排其与一个健全的机构合并，从而偿付存款人的存款至保险限额。在该机构被收购或合并的情况下，存款人的所有存款全数划转到接收银行，资金通常在第二个营业日即可被运用。存款人可继续利用原银行的存单或支票，直到接管银行提供新的为止。

　　需要说明的是，存款赔付的资金不是源自存款人事先投保聚集的保险基金，而是全部出自国家存款保险公司的存款保险基金，该基金由参与存款保险的银行支付的保险费和基金投资政府债券的利息收益组成。

　　启用国家存款保险制度，无异于一次金融监管的制度创新，它有助于统一监管标准和政策，加强市场戒律对金融业的约束，提高审慎监管水平。

　　以国家信用保障存款人利益的政策只用于国有银行，不能惠及股份制金融机构和民营银行、外资银行，而采用存款保险制度，可对所有参加保险的银行或储蓄机构提供存款保险，既利于统一监管标准，又彻底割断了银行与财政剪不断的联系。

　　由于政府通过国家存款保险公司对保险的存款进行了担保承诺，存款人不必独立进行信用分析，也不那么关心银行安全，这就减弱了存款人对银行经营风险的约束。为了防止存款保险基金蒙受损失，存款保险制度有必要给银行一个外在的压力，并充分考虑市场戒律对银行的约束作用。一是政府监管在存款保险体系中要充分发挥作用，如果银行从事不安全、不稳健的业务或涉及高风险的投机行业时，监管当局应及时予以制止和惩罚。二是存款保险制度应刺激银行改进管理、加强风险控制，若银行倒闭，银行家和经理人员必须承担责任并受到相应的惩处。这样，外在的压力会迫使银行管理人员增强风险管理意识，尽职尽责地维护银行稳健运行。

　　启用国家存款保险制度，也意味着金融监管的制度创新。第一，存款保险制度将进一步促进审慎监管法规的健全与统一。银行管理不善、过度承担风险、内部交易、从事不安全不稳健业务等，都可能给存款保险基金造成损失。所以，国家存款保险公司与银行监管部门要协力促成政府、人民代表大会通过立法来消除任何可能侵蚀存款保险基金的行为。要完善审慎监管法规，阻止银行资本金实质性的下滑耗损，提高资本金和呆账准备金的减震作用，防止银行过于集中于某些资产或业务活动，控制银行资产和负债期限结构不匹配的程度，增强流动性，加强银行风险管理和内部控制。第二，存款保险制度有助于加大监督检查的力度。银行监管方式主要包括现场检查和非现场监督，监管当局通过对银行报送的报表资料的分析，特别是通过现场检查，掌握银行资本金充足性、信贷风险和资产质量、管理状况及内部控制程序、盈利水平以及流动性，并据此来判断银行的总体财务状况，评估银行整体的风险承受，以便及时采取监管措施。同时，现场检查也是国家存款保险公司实行风险费率或差别费率的重要数据来源。第三，存款保险制度使处置有问题银行的政策程序更具透明度，清算倒闭银行的行为更为规范。国家存款保险公司有义务和其他监管部门一道帮助有问题的银行恢复到健全状况，也有职责通过保障银行收购方或合并方不承担快要倒闭银行的损失来着手促进合并重组。此外，国家存款保险公司还作为参与存款保险的银行的清算管理机构和接管人，负责制订清算方案，组织实施清算程序，规范金融机构市场退出行为。

　　存款保险制度设计要考虑市场的承受力及国民经济的承受力。当前，我国宏观经济环境的不断改善和相对稳定的低利率政策，以及金融机构市场退出机制的形成，为存款保险制度的出台提供了契机。

　　存款保险制度是被工业化国家证明了的成功经验。为了增强国家存款保险计划的公信力，存款保险机构一般由政府出面组建，不以营利为目的，其资本金由政府、央行或金融机构出资组成，通常采用定额保险方式。此后，它将靠对被保险银行的存款征收一定的保险费和用其公积金投资政府债券的利息收入来筹资。当存款保险公司的基金因倒闭银行数目增加而大幅度下降时，法律允许其向财政部或中央银行借款来扩充存款保险基金。

　　实际上，存款保险制度旨在通过市场运作机制来解决以国家信用为银行提供保障的难题。政府财政仅承担资本金责任或必要时兑现其借款承诺，该制度不会给经常性预算造成任何压力。而存款保险会不会加大商业银行的营运成本，商业银行会不会将成本直接转嫁给企业社会，才是各方面真正关注之所在。在制度安排上可以考虑在银行存贷款利率差中为商业银行留出一定的保险费率空间，如果保险费率根据银行风险资产的大小实行差别费率，假定每100元人民币的国内存款缴0.05元至0.2元，即0.5‰至2.0‰，将不会对商业银行的盈利空间造成明显挤压。

　　截至2004年6月末，我国城乡居民储蓄余额已从1980年的400亿元增加到11.4万亿元。存款基数的不断扩大对存款保险费率的摊薄有直接的影响。保险费率究竟维持在什么水平，还要视银行的健全程度以及社会的承受力而定。

　　为了保证存款保险基金的安全，国家存款保险公司必然要关心银行运营状况，介入监管事务，这样会不会造成多头监管、增加监管的成本呢？要消除这种担心，在制度安排上必须统一审慎监管标准，建立健全监管机构间的协商沟通机制，规范监督检查评价体系。所有这一切，正是目前加强金融监管的一项基础性工作。

　　(责任编辑 张 林)

　　7月27日，证监会与国资委原则同意上市公司进行“以股抵债”的试点，即上市公司可以以其控股股东“侵占”的资金为对价，冲减控股股东持有的上市公司的股份，被冲减的股份则被注销。这一举措引起了业界的极大关注。有人称之为系统性长期利好，有人将此看作解决股权分置问题的突破口，但也有人认为这一方式是“牛栏关鸡，漏洞太多”，治标不治本。对这一问题应怎样认识呢？除侵占上市公司资金外，大股东还在很多方面存在侵害上市公司利益的行为，其中的原因何在？又如何加以解决呢？本期我刊邀请了两位专家对这些问题进行探讨。