同业商协会改革应具备法律基础

　　商务部贸研院课题组

　　我国同业商会、行业协会等社会团体在社会发展中正发挥着越来重要的作用，但由于体制、机制等原因，仍存在法律地位不清、发展方向不明、 “政”“会”不分、职能错位、服务不到位、缺乏吸引力等亟待解决的问题。十六届三中全会明确规定要“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”，但“市场化原则”的具体涵义是什么？如 何确定、规范我国同业商协会的定位、管理体制及运行机制？中央应有明确意见，可就同业商协会改革与发展问题出台专门文件。

　　“文件”可包含以下基本内容：同业商协会发展趋势和改革意义；改革指导思想；新管理体制与发展机制。

　　近几年，上海、北京、温州等地政府相继成立促进行业协会发展的机构，对本地区同业商协会的发展起了重要作用。建议吸取上海、北京等地经验，由国务院成立“同业商协会发展总署”，统一负责对商协会的成立审核、发展政策和监督管理等事务。

　　目前所有商协会都隶属于其业务主管单位(一般是政府部门)，使大多数行业协会演变成 “二政府”，不能真正代表企业和行业利益，因此尽快实现“政、会”分开是改革关键。

　　“政、会”分开后，全国和各地方可按行业性质组建若干商协会“联合会”，各相关商协会作为团体会员加入“联合会”，社团登记管理部门可将这些“联合会”视同《社会团体登记管理条例》所称的“业务主管单位”，由其负责对其进行“审查登记，监督指导，年检初审，协助查处违法行为”等工作。

　　按上述思路，今后与同业商协会管理和发展相关的政府机构主要有三个：同业商协会发展促进机构、商协会登记机构及相关行业管理部门。三者主要职能分别是：

　　登记机构主要负责同业商协会的成立、变更、注销的登记或备案；实施年度检查；对违反相关法律、法规的同业商协会给予行政处罚；

　　发展促进机构主要负责全国或本地区同业商协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理；配合同业商协会登记管理机构监督、指导同业商协会及联合会开展活动；会同行业主管部门和同业商协会联合会，负责同业商协会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；

　　行业主管部门配合行业发展促进机构就同业商协会的业态分类和对新设立商协会提出意见；研究同业商协会提出的政策建议；与其起职能互补作用。

　　新体制最大的优点是行业管理部门不再作为同业商协会主管，只对其进行间接管理。

　　中央应尽快出台相关法律法规，为同业商协会发展提供法律保证，将其管理纳入法制轨道。

　　首先制订并颁布《中华人民共和国社会团体法》。

　　鉴于我国社会团体尚属发展初期，如何在现行体制下加强对社会团体的法律规范仍是一个探索中的课题。该法可在《中华人民共和国社会团体管理条例》基础上完善，但法律中应明确将同业商协会的管理与一般性社会团体区别开来。

　　与此同时制定并颁布《中华人民共和国同业商协会管理条例》。

　　同业商协会的发展一直缺乏制度保障，法律地位也不明确，已成为制约其发展的重要障碍。因此，应从法律上明确其性质、地位、作用、职能及运作方式，理顺政府、企业与同业商协会的关系，树立同业商协会的权威性，此事非常紧迫。近年来上海、深圳、温州等地为促进本地同业商协会发展，已陆续出台文件，这为《同业商协会管理条例》的制订提供了经验。

　　除上述两部法律法规外，还应根据商协会类型设立监管体系。对行业协会的布局和规划，也应加以引导。

　　首先按新同业商协会定性标准，对全国社团做一次普查，然后进行整合：重复设置、业务雷同的实行合并；行业覆盖面过大、行业特点不明确的梳理重组；划分过细、服务特点不明显的加以调整；长期不开展活动，内部管理混乱的坚决撤销。

　　流通领域商协会中具有同业商会、行业协会性质的，全国性的主要有外经贸系统各进出口商会、承包工程商会、货代协会，原内贸系统的中国商业联合会(以下简称中商联)及其代管的各全国性内贸行业协会、中国物流联合会(以下简称中物联)及其代管的部分原物资系统的商协会。

　　地方情况复杂一些，外经贸系统普遍有外经贸企业协会，贸促会系统有各地方国际商会，内贸系统基本上与中商联和中物联等全国性行业协会对口，成立了众多地方行业协会且分类更细。除此之外，地方工商联组建的一些专业性民间商会，也具有同业商协会性质。

　　生产与流通领域的同业商协会今后仍可并行运行，但流通领域的同业商协会应率先按上述原则进行改革。

　　第一，组建“中国进出口商会联合会”。

　　由原外经贸部组建的六大进出口商会和对外承包工程商会经过15年发展，已经有一定行业代表性，在国际上也有相当影响力。建议率先将这些商协会进行整合，成立“中国进出口商会联合会”，各全国性进出口商会和对外承包工程商会、地方省市外经贸企业协会、国际商会可作为其团体会员。该“联合会”成立后，从中央到地方的半官方贸易促进机构与相关民间同业商协会都可按以下思路重新整合。

　　“中国进出口商会联合会”与“中国国际商会”实行两块牌子一套人马。

　　中国国际贸易促进委员会(以下简称贸促会)自成立以来实际上一直是中央政府对外贸易促进机构，并不是行业组织，更不是一个商会，由中央财政拨款，人员参照国家公务员管理。根据这种机构性质与职能定位，贸促会加挂“中国国际商会”并不合理。相反，“中国进出口商会联合会”成立后加挂“中国国际商会”则名符其实。如能实现“中国国际商会”与贸促会分设，贸促会可加挂“中国国际经贸促进局”牌子，明确对内作为国务院直属的事业机构(仍参照国家公务员管理)，对外作为在商务部领导或指导下，由官方与各民间机构组成的一个半官方性质的外经贸促进机构，仍实行委员制，原有各分会作为团体会员加入“中国进出口商会联合会”。

　　与此同时，成立各地方“进出口商会”，同样加挂“国际商会”牌子，同样将本地原有外经贸企业协会和国际商会合并改组为地方进出口商会，不再使用“外经贸企业协会”牌子。地方贸促会与国际商会分设后，可加挂本地政府“国际经贸促进局”牌子，如条件成熟，甚至可与地方外经贸管理部门合二为一。

　　“进出口商会”及各专业行业协会成立后，国家及地方外经贸管理部门要支持其完善职能。

　　第二，重新组建“中国商业与商务服务业联合会”。

　　首先对“中商联“和“中物联”实行整合。

　　“中商联”由原商业部转制而来，目前其代管协会共39家，但属行业协会性质的仅20家左右。“中物联”由原物资部转制而来，其代管协会共26家，除“中国物资流通学会”、“中国煤炭城市发展联合促进会”、“中国经济信息报刊协会”外，其余23家都属行业协会性质。因此可考虑将“中商联”和“中物联”合并。一是上述两家联合会代管的行业协会基本属原内贸部流通系统，同属商业和商业服务业行业，合并有其合理性，国外及我国台湾地区(台湾组建有“商业总会”)也是如此分类；二是商业与物资、物流、采购越来越难分开。

　　新“联合会”成立后，所有涉及流通和商业服务的行业协会都应成为其团体会员，由其代行部分管理职能。

　　第三，率先试行“政、会分开”改革试点。

　　目前各全国性进出口商会均隶属商务部，而“中商联”、“中物联”及所代管的几十家流通与商务服务行业协会仍隶属国资委。据了解，由于领导体制不顺，国务院有关部门正在研究把所有流通领域行业协会划归商务部主管。

　　但把这些协会划归商务部或其他任何政府部门“主管”并非长远之计，应利用本届政府机构改革之机，将组建的“中国进出口商会联合会”、“中国商业与商务服务业联合会”及各代管的全国性行业协会，与政府主管部门完全脱钩，真正实现同业商协会无主管。如考虑到按《社会团体登记管理条例》，所有社会团体必须有一个“业务主管单位”的规定，可将新组建的国务院“同业商协会发展总署”作为这些联合会主管单位，其再委托“联合会”作为各相关同业商协会业务主管。由于该署并不具体担负经济职能，因此其作为主管单位与过去相比已发生质变，再也不是“二政府”。

　　流通领域的同业商协会如按上述思路进行改革，其原有人员的人事关系应妥善处理，其与商务部等政府部门的关系，“联合会”与各行业协会、进出口商会间的关系，也都应妥善调整，以形成与政府、企业间的新型关系。

　　按上述改革思路，今后无论联合会还是行业协会、进出口商会，其理事会成员以上的负责人都应由企业家担任，都不是专职人员，也不在协会、进出口商会中支取薪水。而非企业人员则不再担任这些机构的负责人，只能担任受理事会聘任的日常驻会人员。

　　这一改革将直接影响现有各行业协会、进出口商会人员的切身利益，需做好过渡工作，尽量减少负面影响。在改革中应按照“老人老办法，新人新办法”的原则，原来有行政级别的，保留其级别待遇；原属公务员或事业编制的，今后如不再聘用或调整下岗，要对其合理补偿；原事业编制的全部转为聘用制；执行社团编制的，应对相关人员的“三保”基金统一按合理标准补交，以解除这部分人员的后顾之忧；对于新人，实行新管理制度和社会保障制度。

　　在法律关系上，行业协会作为社会团体法人，是独立主体，主要负责人的人事关系不再由任何政府部门管理。但从政治需求考虑，理事长、副理事长或会长、副会长应由知名企业家担任，人事关系统一由中组部管理，中央可在“联合会”内设立党组并直属中央管理。在政策与业务关系上，行业协会和进出口商会可就行业发展的重大问题向相关政府部门提出建议，相关政府部门必须与各行业协会和进出口商会保持密切沟通，重大政策出台必须征询其意见。

　　“联合会”与各全国性行业协会、进出口商会的关系不是行政隶属关系，更不是上下级关系。联合会是各行业协会、进出口商会的联合体，也是一级社会团体，后者以团体会员的形式加入其中成为一员，按章程规定享有各种权利和义务。

　　在《社会团体登记管理条例》未作修改、各种团体仍必须有“业务主管单位”的情况下，前者被社团管理登记机关视同后者的“业务主管单位”行使相关管理职能。在人事党务方面，“联合会”可受中央委托，对各行业协会和进出口商会主要负责人的任职资格进行考察和审核，并监督后者依法律规定和协会章程进行选举。