纺织品贸易全球自由化“歧视”中国

　　□记者 罗率

　　美国人的“楔子”

　　根据WTO的条款，从2005年1月1日起，纺织品配额将在全球范围内取消，这意味着世界纺织品的贸易将实现完全自由化。然而，占据着“比较优势”的中国纺织企业，将有可能 无法享受到这一空前利好。

　　事实上，这一事实此前已有端倪。比如一条年初曾被国内外媒体连篇报道的消息：美国宣布对来自中国的针织布、胸罩及睡袍三类纺织品实施7.5%的配额限制，该限制维持一年时间。6月28日，美国纺织品制造商再次要求布什政府对源于中国制造的袜子加以限制，也已有媒体报道说，美国商务部正在积极为此准备。

　　尽管这两起事件本身已经沸沸扬扬到几乎路人皆知的地步，中国政府官员和学者也一再表态，但绝少有人提及——《商务周刊》记者也是在此次采访中才发现，根据WTO协议中的《纺织品与服装协议》(ATC协议)，这些受限的纺织品，事实上自2002年起就已经在全球范围内被取消配额了，属于纺织品自由贸易的范畴。

　　但它们却独独成了中国纺织企业的“禁地”。

　　这是为什么？

　　ATC协议是加入世界贸易组织(WTO)的成员国对纺织品配额所共同遵守的协定，协定中允许发达国家对来自发展中国家的纺织品实行进口配额制，但根据WTO协议，经过10年逐步取消配额的过渡期，从ATC协议的第四个阶段起，也就是2005年1月1日起，纺织品配额将在全球范围内取消。

　　在Google的搜索网页中，“ATC协议”相关的中文信息几乎是千篇一律的振奋人心之词，所有的人都在为ATC协议即将中止的消息而振奋不已，认为中国纺织业即将面对一个“旷世难寻”的巨大机遇。由于纺织品行业属于劳动密集型产业，技术和进入的门槛较低，因此占据着“比较优势”的中国纺织业近些年来在国际纺织市场上异军突起，增长势头极其强劲。来自商务部外贸司的消息说，2003年，中国的纺织品服装出口额以27.7%的增长速度扩张到788.5亿美元，占到美国进口市场的20%，欧盟市场的15%。有估计认为，在ATC协议中止后的2005年，这个比例可能会上升到50%和30%。相当多的企业在为2005年的到来摩拳擦掌，《解放日报》报道说，国内纺织业今年1月至3月实际投资达到103.19亿元，同比增长了100.7%。

　　只有美国《华尔街日报》透露了一些普通中国人没有看到的事实另一面：在纺织品贸易自由化问题上，美国人已经牢牢打入了一个“楔子”。“作为中国2001年加入WTO谈判的部分内容，美国赢得了至少在2008年以前允许其对中国制造产品再次实施配额限制的谈判胜利，以便解决中国对美纺织品出口激增的问题。”《华尔街日报》在早前一篇关于“针织布、胸罩及睡袍”事件的报道中写道，“美国政府将此裁定为，中国对美纺织品出口的激增，是美国国内纺织品行业遭到实质性损害的重大由头，或对美国国内纺织品行业遭到实质性损害构成了威胁。”

　　在一位专家的帮助下，本刊记者随即登陆中国商务部的网站，查阅中国加入WTO所签订的所有相关文件，在浩瀚而专业的法律文字中，才找到了淹没其中的线索——《中国加入WTO议定书》的第16条和《中国加入WTO工作组报告》第241-242段中，中国确有相关承诺。其中第16条是针对所有源自中国的产品所设，即通常所说的特殊保障措施；而241-242段则专门针对纺织品而设，又称纺织品特殊限制措施。在这两处承诺中，允许在过渡期，进口国可以对来自中国的纺织品采取不同的特殊保障措施。尤其是第242段，非常明确地指出：“中国代表同意下列规定将适用于纺织品和服务产品贸易，直至2008年12月31日，并成为中国加入条款和条件的一部分……如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》(ATC协议)所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。”

　　这意味着，中国在ATC协议中止之后，外国只要认为中国出口的纺织品对其造成了“市场扰乱”，仍有权对中国纺织品实行特殊保障措施。

　　在美国商务部的官方网站上，本刊记者也查到了一份2000年《中美关于WTO的双边协议》的内容，其中对纺织品一项的规定翻译成中文是：“中国的协议方案将包括双方在1997年的纺织品双边协定中的有关条款，该协定允许美国公司和工人对纺织品和服装进口的增加作出回应。对纺织品的这种保护措施将保留至2008年12月31日，即在世贸组织的《纺织品和服装协议》期满后四年。”这一明确表述，应该就是《华尔街日报》所称的美国获得的“谈判胜利”的最初来源。

　　在美方网站上，记者还看到一份当年中美WTO双边协议谈判底稿的PDF文件，该文件文字基本与中国商务部公布的中国加入WTO相关协议相吻合，只是有一处很明显地手写修改：“将延续与中国的纺织品双边协议和对从中国进口的纺织品和服装的限制条款。”

　　根据《商务周刊》向一些专家的求证，美国在此协议中所拥有的特权，其他国家也有权拥有。但在商务部的官方网站上，有关《中国加入WTO工作组报告》的第241-242段中并没有专门指出有关中美双边协定的内容。记者就此向商务部有关部门进行咨询时，未得到相关的答复。

　　“市场扰乱”的陷阱

　　这一特保条例究竟对中国的纺织品出口带来多大的影响？商务部世贸司咨询处一位穆姓官员简单地告诉记者，这个特保条例的确对中国有些不公平，但它不是随意启动，而是有实施条件的。但对记者进一步咨询要求，这位官员不愿细谈。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长张汉林教授在接受记者采访时认为：“没什么影响，ATC协议还有许多不确定的因素，说这个对出口不利。”他还希望：“媒体要讲政治，不要说这些边边角角的东西。”而中国纺织品进出口商会则拒绝就相关问题接受采访。

　　但与张汉林的轻松不同，国家发改委对外经济研究所所长张燕生对此表示了担忧。“WTO中相关条款的规定，只要有市场扰乱或市场扰乱的威胁存在，就可以要求实施特保措施。但这个‘市场扰乱’没有给出明确定义，使得美方在判断是否存在市场扰乱时不需要客观依据，可以只凭主观判断而完全掌握主动权。”张燕生对《商务周刊》说。

　　也就是说，美国公司只要主观上觉得从中国进口的纺织品扰乱了他们的纺织品市场，就可以提起申诉。 北京WTO事务中心的首席律师钟青博士则指出，“市场扰乱”最初源自1930年的关税法案，包括开工率，设备闲置率，利润率，市场占有率，价格水平等因素，但也的确包含有较大的主观因素。

　　事实也不容乐观——该条例确实启动了，并造成了影响。早在2002年9月，美国纺织品生产商协会(ATMI)就向美国纺织品协议执行委员会提出了申请，要求对针织布、睡袍、胸罩、手套、行李箱这五种从中国进口的纺织和服装产品重新进行设限——按照WTO规定，该五类产品已经于2002年起率先取消配额限制了。2002年10月到2003年初，美国国际贸易委员会就该申述事件展开了调查，并于2004年初，根据中国加入WTO的上述承诺，宣布对其中的针织布、胸罩及睡袍三类纺织品实施7.5%的配额限制，该限制维持1年时间。

　　国家发改委对外经济研究所的一份报告更指出，根据美国国际贸易委员会在2003年5月所通过的特殊保障措施的申诉程序，“在没有再次申述的情况下该配额数量限制的期限不应超过1年”，意味着如果出现再次申诉则限制措施可以重新实施，甚至可以一年一年的重复下去。由于特殊保障措施调查的发起更为容易，对本国国内产业的保护更为充分，因此特殊保护措施比反倾销措施更容易被进口国所采用。

　　“并且，美国公布的申诉程序也大大扩大了申请主体的范围，”张燕生补充说，“不仅与中国产品存在直接竞争关系的美国生产商可以提出限制措施申请，就连与中国产品不存在直接竞争关系的美国部件生产商或工会，工人团体也可以提出申请。”

　　有这样的条款做保障，一些认为受到中国物美价廉的纺织品冲击的外国企业自然不会放过。美国一家著名劳工团体的网站www.sweatshopwatch.org最近就撰文指出，2005年全球纺织品配额的取消，不会使过多的中国纺织品涌入美国市场，因为美国可以随时启动特保条例要求重新设置配额。

　　事实上，一些美国国会议员此前即曾向美国政府施加压力，要求延长最终取消纺织品配额的时间。不过，美国商务部长埃文斯今年6月表示，美国政府将于2005年1月1日按时履行ATC协议关于取消配额的承诺。但海外财经媒体也特别警告说：“即使履行了ATC协议，由于加入WTO协议中对纺织品的承诺，也使得美国较容易对源自中国的纺织品进行限制。”

　　张燕生说：“在自由化贸易的环境中，中国的纺织品业对一些发达国家的威胁太大。而这些发达国家不注重自身产业结构的调整，反而对一些发展中国家具备比较优势的产业进行苛刻的限制，以保护本国所谓的弱势产业。”

　　国家发改委对外经济研究所的数据显示，2002年前6个月，美国对源自中国的5种纺织品的进口增长了119%，造成了美国纺织工业近6.7万人失业，上百家工厂关闭。但中国的纺织业从业人口达到了1800万人，为纺织业提供原料的农民则人数上亿，任何一项对纺织品出口的限制行为都无疑会大大影响到中国的这些纺织品从业人员。“自1995年ATC开始生效的10年过渡期内，这些发达国家并不像他们宣扬的那样帮助发展中国家发展经济或者遵循自由贸易。”张燕生说，“2005年之后，他们肯定还会有许多的机会主义行为。”

　　非市场经济地位的前车之鉴

　　无论如何，在一直颇受争议的全球化进程中，中国纺织业即将迎来“后配额时代”。“请大家切切不能过早的乐观评价ATC协议取消后对中国纺织工业的积极作用，更要看到对中国纺织品真正贸易自由化的时间是2008年而不是今年年底。”国家发改委研究部门的另一位专家强调，“特殊保障措施条款的存在，正如同非市场经济地位在反倾销案中的作用一样，为中国的产品打入国际市场设置了壁垒。”

　　事实上，中国纺织业后配额时代的故事，已经在家电、玻璃、家具、灯具、自行车、打火机等制造企业被控倾销时所面临的非市场经济地位“陷阱”里上演过了。由于中国不被认为是市场经济国家，所以中国的出口产品的成本不得不任由别人选择替代国市场进行核算，在最近的中国输美彩电案中，美国使用印度作为中国的“替代国”(过去曾用新加坡、土耳其作为“替代国”)，人为提高了我国几家出口企业的倾销幅度。它不仅使中国企业在反倾销诉讼中难以胜诉，又进一步刺激了某些WTO成员国对我国产品提起更多的反倾销申诉。更为重要的是，由于中国的“非市场经济”地位，任何国家都可以以“倾销”起诉中国企业，但却不承担举证责任，而是要求中国企业自己举证证明自己的“清白”——这颠覆了诉讼中控方举证的基本逻辑，“反倾销”也成为外国企业可以随意揉搓中国企业的工具。而随着欧盟最近否决了中国市场经济地位的认定请求，随着美国公布其认定市场经济地位的6项标准：“货币与其他国家货币的可兑换程度”、“企业与劳工通过自由谈判确定工资率的程度”、“允许外国公司在国内举办合营企业或进行其他投资的程度”、“政府对生产资料所有或控制的程度”、“政府对资源配置以及对企业价格和产量决定权的控制程度”、“美国商务部认为适当的其他因素”，一些中国媒体已经对近期解决这一问题感到绝望——美国商务部有着太大的自由裁量权，“入市”可能和当年“入世”一样漫长。按照《中国加入WTO议定书》第15条之规定，非市场经济地位和替代国计算方法将最晚迟至中国加入WTO之日后15年终止。

　　不过，前中国“入世”首席谈判代表龙永图最近表示，对市场经济地位的“较真”是小题大做，他的论据是，中国2003年所受的反倾销和保障措施立案59起，涉案金额约22亿美元，而2003年外贸出口总额高达4383.7亿美元。因此在庞大的出口额中反倾销所涉及的22亿美元仅占0.5%。

　　但一些专家反驳说，一方面，针对中国的反倾销案已经越来越多，目前全球平均每7起反倾销案中就有1起涉及中国产品，中国已发展成世界上遭受反倾销调查最多和损害最大的受害国，美国更是一直频繁地对中国挥舞反倾销大棒。另一方面，龙永图的算法有些笼而统之，仔细分析外贸出口的构成就会发现，近几年中国的出口贸易中，外资企业占据大半壁江山，而且越来越大，2003年外资企业出口2403.4亿美元，增长41.4%，占全国总出口额的54.8%，增量却占总出口增量的62.4%；在2418.5亿美元的加工贸易出口额中，外资企业更占到78.7%。我们经常听到中国的家电、玻璃、家具、灯具、自行车、打火机、纺织品和服装等国内企业被诉反倾销，却基本没有听到中国的外资企业或“三来一补”在国外有同样遭遇。如此算来，中国本土加工企业出口额中反倾销所涉及的比例就可能已上升到4%左右。

　　当国人都沉浸在加入WTO的喜悦中时，无论是官员还是学者、或者是一些资深的业内人士，却很少有人提及庞大繁杂的“入世”条款中有关“非市场经济地位”那些对中国限制性字眼的真正含义，同样，这一幕今天也在ATC协议和纺织品配额问题上再现了。

　　“这对我国纺织品出口的影响毫无疑问是非常非常大的。” 北京WTO事务中心的钟青博士用了两个非常来强调其重要性。他在考察中发现，影响最大的应该是珠三角、江浙及山东的纺织品企业，“这些企业来自国外的订单往往出口国比较单一，并且以美国为主，所以一旦遭到特限，打击会很大。如果企业不能正确认识到这一点，听说取消配额就盲目地投资或扩大生产，则势必会加大经营风险，造成损失。”

　　钟青认为，企业应分散经营风险，多开拓其他地区的市场，避免将出口国局限在某一个国家；或是采取将厂设立在他国生产的办法来躲开这种特限措施的打击。同时，由于特限大多针对数量倾销而言，因此应多开拓高端产品，提高利润空间，而不是仅仅在低价量多上取胜。同时，在宏观调控的层面上，政府可以采取主动配额的形式，利用经济杠杆来控制纺织品出口增长过快，从而在主观上避免他国采取过多的特限措施。

　　当然，被采访的大部分专家都强调，目前最关键的是，行业协会、媒体尤其是政府，应该大力宣讲，让尽可能多的纺织服装企业知道：2005年1月1日之后，对中国企业来说，配额的壁垒并没有消失。

　　“这是最大的讲政治。”一位刚刚得知这一信息的纺织企业主说。