不合理占地以及经营困难--物流园区流行病

　　不合理占用土地以及物流设施建成后经营困难等问题，使国内对物流设施的建设模式和相关政策产生了争论

　　文 汪鸣

　　近年来，建设符合现代物流发展要求的物流园区等基础设施，已经成为企业和地方 政府高度重视的问题。但由于部分地区在此过程中出现了不合理占用土地，设施建成后经营困难，以及并未产生预期效益等问题，使国内对建设物流设施的模式和相关政策产生了争论。有关部门对物流园区等违规占地问题进行的调查，更使地方政府和企业对发展物流设施产生了疑虑。

　　为了解物流园区等基础设施建设和发展中存在的问题，笔者对山东、上海、北京、广东、广西、安徽、湖北等省市进行了调研。

　　物流设施之惑

　　尽管企业和地方政府都认识到了发展物流园区的重要性，但对哪些设施属于物流设施并未形成统一的认识。按照现代物流运作的要求，物流基础设施应当是在供应链的整体服务功能和某些环节上，满足物流组织与管理需要、具有综合或单一功能的场所或组织的统称。

　　企业基于供应链管理所产生的物流需求，在空间分布上具有相对集中(集中在中心城市、经济发达区域)或分散(分散在同一城市的不同区域、不同企业、不同环节)组织的特征。因而，物流基础设施也可分为两类：一类指在特定区域，因具有上、下游业务关系和产品生产过程联系的企业相对集中，或作为一定区域货流较为集中的节点地区，需要提供满足集中物流组织管理要求的专门设施，包括物流园区、物流中心、配送中心，以便在特定区域实现供应链集中管理的功能；另一类是处在供应链的不同环节，在不同的空间位置上对供应链具有支持作用，满足供应链管理要求的单个功能，或以单个功能为主兼具其它辅助功能的专业设施，该类设施具有按照自身服务对象需要进行布局和功能设置的特点，包括各种运输枢纽、货运场站、仓储设施等。

　　但在实践过程中，尚有一些误区。

　　其一是将物流基础设施专门化，认为只有物流园区、物流中心、配送中心才是物流基础设施，排斥运输枢纽、货运场站等的建设，或根本未能将这些设施的发展纳入规划。若将物流基础设施理解为专门进行物流组织与服务的设施，就会过分强调营造社会物流集中运作的环境，但实际物流要与企业生产经营活动相适应难免具有相对分散性，两者相悖对物流的发展并不利。同时，因规划忽视或不考虑相关功能性或支持性设施建设，导致货运场站、仓储设施发展的滞后，将使社会物流组织缺乏系统性支撑，提高物流发展水平就失去了根基。

　　其二是将物流基础设施功能综合化。一定区域特别是经济中心城市需要综合性的大型物流设施，但实际物流在组织与服务上存在多样性和多环节的特点，物流恰恰是在这种多样性和多环节上依托信息技术进行合理组织来提高效率和降低成本的，相关地区必须按照这种特点完善物流设施的整体功能，依托功能综合配套而非综合功能的设施建设来适应当地物流发展对设施的需求。

　　规划三叹

　　在既有的物流发展规划中存在诸多问题，主要体现为规划缺乏宏观高度，缺乏综合性，布局不够合理等。

　　物流设施应是为经济整体运行发展服务的，调研地区的物流基础设施规划往往不具备这种宏观层次。这主要有三方面的原因：规划由某个部门或行业牵头完成，往往带有明显的行业和部门色彩，缺乏整体考虑；仅仅对物流基础设施的发展问题进行规划，为设施而设施，忽视了物流市场需求的培育；不能站在推进经济增长方式转变的高度进行物流设施的整体建设，脱离了宏观经济环境的基础支持。

　　调研涉及地区的许多规划仅仅着眼于经济发展能够产生多少物流需求，单方面考虑物流基础设施的建设，缺乏与国民经济规划、行业发展规划、城市总体规划、土地利用规划等相关规划的衔接，使物流园区等基础设施的建设失去了相关规划的配合与产业布局的支持，实施效果往往不佳，部分设施建成后不能很好发挥作用。

　　调研地区的物流设施规划，虽然也考虑了产业和交通等外部条件，但因缺乏综合考虑，往往布局不合理。因缺乏经验支持和科学规划方法的支撑，设施规划成了“图上作业”，人为确定在省、中心城市范围内的物流园区、物流中心和配送中心等设施的空间布局，往往缺乏与需求的配合以及与物流企业和企业物流发展的衔接。一方面，规划的物流设施在建成后因需求不足而运营困难，另一方面，物流企业和工商企业的物流经营与运作又缺乏在地理上具有支持作用的设施，物流设施的供需之间出现了脱节。

　　由于地方政府认为投资建设大规模的物流基础设施可以获得拉动效应和增加就业等好处，因此，在规划过程中往往不是根据本地区的实际情况和未来市场需求进行设施的合理布局，而是为了短期利益而争取设施在本地进行规划建设，这在一定程度上造成了物流基础设施的规模和数量的失控。部分省市动辄提出要建设几大物流园区和物流中心，均是在此种背景下产生的不合理布局。

　　圈地之因与果

　　由于一定区域范围内物流需求增长具有渐进性，从降低成本和提高效率的角度出发，整合既有物流资源较之大规模建设新的物流设施，或通过整合资源实现基础设施的内生性增长，对社会物流成本的有效控制和物流效率的不断提升更具现实意义。

　　鉴于物流园区等基础设施将占用大量不可再生的土地资源，积极整合存量物流资源，应成为省市范围内发展现代物流的重要途径。经过几十年的建设和发展，交通运输、物资储运、工业制造、商贸流通等领域建成了大量的场站和仓储设施，它们在布局和规模上与既有物流活动对物流设施的需求基本相适应，缺的是功能和布局的整合。

　　由于对物流设施的认识偏差和对资源整合缺乏系统考虑，许多新建的大型物流设施动辄占地数千亩，这些设施往往又规划在城市范围内，接踵而至的问题就是土地的使用问题。从调查情况分析，目前的物流园区等基础设施建设对土地的需求量较大，占地面积在200亩到28平方公里之间。其中规模较小的为武汉商贸物流基地(占地250亩)，规模较大者如丹徒港口物流园区(占地28平方公里)和上海洋山深水港物流园区(13平方公里)。城市扩张过程中的土地制约使这种建设思路难以实施，更重要的是，国家对土地占用从严控制，大规模占用土地建设物流基础设施更是难上加难。

　　自然，在物流园区等基础设施的土地使用上也就出现了用地性质界定不清的问题。目前，不同地区出现了工业用地、商业用地、基础设施用地等多种情况，甚至在一个省市内也存在多种性质的用地。用地的性质多样，一方面是缺乏国家宏观层面的政策依据，另一方面也是用地量过大，城市土地资源约束造成的，更重要的原因是对已占用土地但并未真正发挥作用的相关物流设施的整合不够造成的。

　　在现有分行业和部门的管理体制和政策环境下，相关物流资源分属于不同的行业，要实现跨行业的整合不是一件容易的事情；此外，物流基础设施通常依托城市进行建设，虽然城市的总体规划有关于物流相关设施的土地控制，但这种控制在部门分割或以行业为基础的操作背景下，也是无法很好协调的。物流基础设施发展中存在的主要问题，就是资源整合与土地占用的综合协调不够。

　　近年来，尽管在运输等领域曾经出现瓶颈问题，但除港口等少数缺乏替代性的设施出现短缺外，一般的运输场站、仓储设施并不缺乏。现代物流管理技术恰恰可以通过供应链管理将相关功能进行拓展，使这些设施在功能、服务等方面得到整合，在城市运输、仓储占地总量的控制下，加强各个相关行业的横向沟通，使有限的土地满足发展物流设施的需要。但目前各地普遍缺乏的，就是实现这种整合的协调机制。

　　另一个大问题是土地置换政策的不配套。物流规划是在考虑一定区域现状及未来产业发展，居民生活和城市功能空间，城市在区域中的物流组织地位等因素基础上，进行综合布局的结果。在省市范围内的既有物流设施，有些需要改变或调整功能，有些则需要重新进行空间位置的调整。为了不多占用土地，需要在规划的设施与既有不符合空间布局要求的设施之间进行土地置换，而用地政策制定与执行主体与物流规划的制定与执行主体之间缺乏有效沟通和协调，加之土地置换过程中涉及国家、地方、行业和企业等多方利益，无法顺利实现这种能很好控制用地规模的发展方式。这是造成“外延性占地”的主要原因。

　　汪鸣

　　国家发改委综合运输研究所副所长、中国物流学会副会长