万州出租车风波：百名出租司机与政府行政诉讼

　　万州出租车风波焦点有二：政府是否有权力收回和分配原来的出租车经营权；政府确定的出租车公司的经营权的授予是否经过公开、公正、公平的程序

　　本报特约记者 吴小亮 麦维

　　6月14日，重庆市万州区的127名出租车司机将上诉状递交给重庆市高级人民法院， 要求撤销重庆市第二中级人民法院的一审行政判决，并确认万州区政府、万州区公路运输管理处的具体行政行为违法，恢复原告依法从事出租车经营的权利。

　　这是近两年间，围绕着万州区政府对出租车经营指标重新分配所引发的第三轮诉讼。

　　第一轮：两名个体出租车司机状告运管处

　　“我们的出租车经营权是合法取得的，以前发的时候就没有标明有效期限，现在说取消就取消，我们觉得不合理。”万州出租车业主代表刘仁全、陈晓蓉6月底对记者说。

　　万州区20世纪90年代初开始自发出现个体私营出租车，1998年发展到900余辆，出租车市场基本稳定，初具规模。2001年，万州区政府开始提倡公司化经营，80％的出租车挂靠了出租车公司，每个月向出租车公司交纳100多元的管理费后，即可经营出租车业务。截止到2001年，万州区共有各种类型的出租车公司18家。

　　2001年12月，万州区政府制定了《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》(简称101号文件)，规定万州现有987辆出租车按规定年限实行报废，不准延期经营，对报废的指标和新增的指标，按政府导向和市场法则相结合的办法投放市场。

　　这就意味着，现在运营的出租车的8年车辆报废期一到，车主将不再拥有出租车经营权，经营权将由政府收回重新分配。

　　对此，万州区政府秘书长祁小川解释说：“出租汽车经营权是社会资源，该资源的公共性决定了不可能被一小部分人长期地占有。这就需要政府根据客观需要，规范其管理。”他进而强调，“8年是科学的期限，这和出租车报废年限一致，便于管理。”

　　2002年年初，万州区又根据《关于规范城区出租车管理有关问题的会议纪要》，将出租车指标分配给区属的东赢公司、区汽车运输总公司，以及三个移民管委会即将组建的三家出租车公司。该规定特别强调称，所有出租车指标只能由上述五家公司按市场法则取得。

　　按照万州区出台的政策，获得出租车经营权指标的五家公司，在收取承租人9万元左右的保证金后，将一辆新车交给承租人经营。8年承租期间，承租人平均每个月向公司交纳租金约4500元，承租期间的油料、修理、年检等费用则由承租人负担。这引起了个体出租车司机的强烈不满。

　　“政府对市场的管理可以理解，但不能如此剥夺我们已经取得经营权的人员的利益。”女业主秦梦娅激动地说。

　　2002年10月，出租车个体业主刘仁全首先将万州区公路运输管理处告上了法庭，要求予以颁发出租车经营许可证。随后，出租车司机彭章宣也对万州区公路运输管理处提起了行政诉讼。这些涉及出租车经营权的民告官的官司，均以业主们的败诉而告终。

　　第二轮：四家出租车公司与区委会对簿公堂

　　据万州区运输管理处罗斌处长介绍，当初出台101号文件的主要目的是为了加强出租车的管理，改变原来甩客、拒载、乱收费的情况，减少经营主体，推进公司化经营。区政府秘书长祁小川则强调，万州是根据上级政府的规定，参照大城市的做法出台了适合自己情况的政策。

　　如此一来，万州区原有的987辆个体出租车经营指标以及新发放的出租车经营指标，均由这五家公司经营，出租车个体经营户如果还要继续从事出租车经营，必须去政府指定的出租车公司租车经营。

　　该方案一经出台，更引起了出租车业主们的广泛不满。

　　“政府凭什么就认为公司经营一定比个体经营好？” 当地出租车司机何文玉说。

　　对于业主们关心的五家公司的资格取得问题，据记者了解，这一问题突出反映在龙宝移民管委会下辖有经营权的出租车公司的确定过程中。

　　2002年，龙宝管委会辖内按照万州区政府101文件的要求，由其所属企业组建了一家龙都出租汽车有限责任公司。该公司组建后，引起了辖区其他6家企业的强烈不满，认为无法平等地参与出租车经营权的竞争。龙宝管委会遂决定，在其辖区内评选出一家符合条件的出租汽车公司。最后评委会根据参评公司汇入款情况、企业经营资质、机构、场地等，决定由顺达公司取得龙宝管委会的出租汽车经营权。

　　2003年年初，龙宝管委会辖内未获得出租车经营权的四家出租车公司将龙宝移民开发区管委会告上了法庭，要求判定该评审办法无效。2003年12月、2004年4月万州区人民法院一审、重庆市第二中级人民法院二审分别作出原告败诉的判决，认为龙宝管委会的行为是合法有效的具体行政行为。

　　第三轮：百名出租司机与万州区政府行政诉讼

　　2003年8月，以向勇、覃伟为诉讼代表人的127名万州出租车经营户，向重庆市第二中级人民法院提出了撤销区政府的违法决定并准予原告从事出租车经营的诉讼请求。

　　在该行政诉讼中，原告认为万州区的做法剥夺了原告依法从事出租车经营的权利，违反了国家交通部发布的《出租汽车旅游客运管理规定》和国家建设部、公安部《城市出租汽车管理办法》以及《重庆市道路运输管理条例》等法规做出的关于允许符合条件的个体户经营出租汽车、允许各种经营主体平等竞争的规定。

　　区政府辩称，政府对公共资源的配置以及对直接关系到公共利益的特种行业的管理，是行政机关自由裁量权限范围内的职能，其目的是为了对有限的公共资源的取得和直接关系公共利益的市场准入进行有效的控制，使之最大限度为公众提供服务。据此，万州区政府的行为仅是行政机关在其行政权限内对公共资源配置的一种内部行为，因而原告的诉讼请求不成立。

　　法院经审理认为，根据《重庆市道路运输管理条例》第四条“区、县(自治县、市)人民政府应当根据本行政区域经济和社会发展的需要，编制道路运输发展规划，并与本市人民政府制定的道路运输发展规划相协调”的规定，万州区政府对本行政区域的道路运输编制了相应的规划，并据此作出了相关文件，并无不当。且出租汽车有偿使用权属社会公共资源，政府可以对公共资源的配置进行有效管理和控制，使对公共资源的利用最大限度地发挥。

　　2004年5月26日，一审法院作出了原告的诉讼请求不成立，驳回向勇等127人诉讼请求的判决。

　　不过，万州区政府2003年10月还是作出了停止执行万州府办101号文件的决定。“我们在等待重庆市出台统一的出租车管理条例。”祁小川秘书长解释说。

　　据有关媒体报道，重庆将通过四个管理办法对出租行业结构、行业经营方式、车辆产权机制、驾驶员职业道德等方面进行规范。这四个办法是出租汽车管理办法(已出台)、出租汽车质量信誉考核办法、出租汽车托管法、出租汽车产权调整办法。按照这些办法，目前经营车辆不足200台的出租车企业今后将不具备经营出租车资格，企业要么推行股份制改造，要么被其他企业按托管法进行托管。今后将全面推行公司化经营，并将逐步取消个人承包。

　　政府管理权限与程序

　　出租车行业作为一个公共服务行业，毫无疑问需要规范，但究竟应该如何来规范？万州出租车经营权的三轮诉讼中，个体出租车业主们将矛头指向两个问题：一、政府是否有权力收回和分配原来的出租车经营权；二、政府所定的五家出租车公司是否经过公开、公正、公平的程序。

　　清华大学公共管理学院教授于安认为，行政法上的“特许”指的是出让，“本来是我的，我不做了给你做，或者是你本来没权做，授权之下你可以做。如果将城市出租车的经营权纳入公共权力的性质，政府是可以对出租车数量进行控制的。”

　　但他同时指出：“经营权是否具有公共性质的标准，应该看这种资源是否具有稀缺性，如无线电波频、土地就属于稀缺而非取之不尽的资源，一般可由政府直接控制；还有一些事项其确定条件是相对的。比如设置银行，很多国家对于银行业的市场准入都设置了严格的条件。但是一些西方国家近年来也放松了银行准入的条件，所以有时称为公共资源的事项也不是绝对要有数量控制，也不一定非要由政府来管。”

　　中央民族大学法学院的熊文钊教授认为，按照《行政许可法》的规定，对于资源有限的事项可以设置特许，但应该通过公开公正的招投标的方式来取得许可。

　　对于政府是否能够直接确定五家公司作为出租车经营权的获得者，两位教授一致认为这种做法有欠妥之处。

　　于安教授说，出租车这种特许权的设置应该是相对的，政府管理应有一个公共理由。比如乘客普遍利益是不是受到影响，而不能只为了自己“方便管理”就滥用特许权力。

　　“事实上，出租司机宰客与特许的设置没有必然的联系。也就是说，如果政府认为出租行业全部公司化管理就一定比个体好，需要说明理由。比如是否与乘客安全有直接关系？如果个体司机不能保证对乘客安全承担相应民事责任，可以要求从业人员具有一定的熟练程度，但不应该由政府直接指定哪家公司从事经营。”

　　“公共资源财产处分如果只针对特定的公司，又缺乏公开透明的程序，政府的行为很难被确定是合法的。”熊文钊教授肯定地说。

　　同时，对于收费标准，熊教授指出，如果这么多个体司机都认为保证金以及份钱过高，就应该进行价格听证来制定一个大家都可以接受的价格。另外，对于公共资源经营权出让所得的利益，应该列入地方财政，用于公共道路建设等公共事项，而不能变成政府小金库。“许可谁、不许可谁应当有一个比较科学公平的程序。”熊教授特别强调。

　　2004年7月1日开始实施的《行政许可法》，确定了“信赖利益保护原则”，也就是说行政许可一旦设立，就不能随意更改、撤销、废止。毫无疑问，该原则为解决此类问题提供了理论支持。

　　“政府的决定不能朝令夕改，我们还是对胜诉抱有希望。”一位彭姓司机对记者说 。

　　出租车行业驶向何方？

　　对于出租车行业到底是否属于政府应该管、应该通过什么方式管的问题，各界尚有意见分歧。中国的出租车行业仍将难以走出目前的怪圈

　　本报特约记者 麦维 吴小亮

　　近些年有关城市出租车行业的纷争几乎不断，从深圳国运、华旅公司先后因为利用出租车牌照非法融资、重复质押而引起的大规模上访事件，到北京市数百名出租车司机因为不满出租车公司侵夺利益、上告无门而采取的过激行为；从大城市的公司化管理被专家指为垄断并呼吁放开出租车市场，到许多中小城市纷纷回收个体出租车经营权而大力推行公司化管理，政府对出租车行业的管理似乎陷入了一种难以突围的怪圈。

　　目前中国85％以上的城市对出租车行业采取公司化的管理模式，而原先以个体出租车为主的南京、重庆等城市目前亦都在大力推进公司化管理模式。此模式受普遍青睐的主要理由就是“便于管理”。有的地方运输管理部门毫不避讳地讲，交风险抵押金向公司包车更容易让司机不敢造次、服从管理。

　　这种便于政府管理的模式，普遍遭到各地出租车司机的反抗，也受到诸多学者的激烈抨击。司机的不满当然主要集中于公司不提供服务却拿走了太多的利润，而学者则认为公司化的管理模式实质为垄断经营，限制了行业的自由竞争。

　　到底是公司化经营还是个体化经营更有利于出租行业的健康发展？政府是否可以收回出租车业主以前已获得的出租车经营权？围绕着这一系列问题，各个城市根据自己的情况分别做了探索。其中温州的出租车业模式曾得到不少专家的认可。

　　简单说来，温州的做法是政府公开拍卖经营权，获得经营权的业主可以按市场价格转让。同时，政府的承诺保障了市场的预期。一方面，政府向出租车经营户承诺，不再增加出租车，从而提高了经营权的保值系数；另一方面，《温州市区出租汽车客运经营权有偿使用暂行办法》明确规定：“通过有偿取得的出租汽车客运经营权，长期有效，属个人的，可以继承、转让；属法人的，可以转让。”

　　但温州模式仅仅为解决现有的问题提供了一种思路，并不能完全适用现有千差万别的具体情况。比如北京市政府曾表示将在出租车行业中推行新机制，核心内容是企业成为经营主体，承担市场风险；出租车司机成为企业员工，享受国家规定的职工福利。然而这些设想迄今并未付诸实践。

　　7月1日正式生效的《行政许可法》，旨在减少并规范政府的审批行为，约束政府在能够通过市场竞争自行解决的事项上止步。但对于出租车行业到底是否属于政府应该管、应该通过什么方式管的问题，各界尚有意见分歧。

　　在这些意见分歧尚未达成一致之前，在出租车业界议论多年的行业协会尚未能够建立并真正发挥作用之前，在规范出租行业产权、管理模式、经营者与驾驶者权利义务关系的法律出台之前，中国的出租车行业仍将难以走出目前的怪圈。