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邓聿文
据报道，国家电监会近日将设立华北、东北、西北、华东、华中、南方6个区域电力监管局，并向有关城市派驻监管专员。与此同时，被喻为电监会“立身之本”的《电力监管条例》已起草完毕，并送交国务院，等待审议。这些举措表明了中央推进电力市场改革的决心。
国家电监会成立的初衷，是对中国电力行业建立统一的监管体系，维护电力市场的公平竞争和有序发展。但从电监会成立一年多的实际运作情况看，上述目标并未能很好得到实现。电监会主席柴松岳在接受有关媒体采访时，将电监会履行职责遇到的困难概括为三个方面：一是行业监管的法律、法规严重滞后，实施电力监管缺乏基本的法律依据；二是宏观配套改革不到位，监管机构缺乏必要的监管手段，监管工作难以落到实处；三是电力行业多头管理，职能分散，互相扯皮的状况还没有得到解决，监管机构履行统一监管职能还受到一些制约。
正如柴松岳所指出的，在开放市场条件下实施电力监管，最核心的监管职权就是市场准入监管和价格监管，这也是世界各国监管机构的基本职能。没有这两项基本职权，监管机构将无法实施有效监管，也无法平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益。
现在的问题是，电监会恰恰在这两项最核心的监管职权上缺席。这是因为，国外成熟市场经济国家的电力监管体制改革是在所有制改革和引入竞争机制的基础上进行的，而中国的监管制度改革只是在引入竞争机制的基础上构建的，并且电力企业的主体仍然是国有企业，与国外私人企业占主体不一样。在中国，由于电力投资没有完全放开，行政审批制度还在或多或少地阻碍着电力发展；销售电价受政府严格监管的情况下，上游电煤已完全市场化；原国电公司已完全拆分，电网、电厂、电力辅业之间，还有诸多利益关系没有理顺；等等，电力监管面临的情况要比其他国家复杂得多，考虑的因素也要多得多。
因此，要建立统一的电力监管体系，首先，需要界定电监会与其他政府部门特别是发改委的职责范围。目前，在电力监管上，呈现出多龙治水的格局。发改委、国资委、财政部、税务总局和审计署等，都对电力企业拥有监管权。特别是发改委，拥有对电力投资项目审批、电价制订与审批这两项主要职能，而电监会仅限于对竞争性电力市场的监管。这样，在电力企业投融资监管、电价监管等方面，电监会行使监管职能的力度和权威性受到影响，本身的存在也变得可有可无。所以，只有先协调并明确电监会与其他政府部门的关系和职责界定，才谈得上有效监管的问题。
其次，在界定政府职能部门的前提下，改变目前的政府审批制度尤为重要。现在每个装机容量12.5万千瓦及以上的新建电厂都要发改委能源司批项目，价格司批价格。每个机组都要审批，不仅造成了审批权的高度集中，而且难以在项目建设上形成竞争机制。应以《行政许可法》实施为契机，逐步减少投资审批和价格管制，政府宏观管理部门只负责发展规划、资源优化配置、能源安全和电价政策，其他的交给市场去解决。
第三，建立电力业务许可制度。电力生产自身具备的特殊技术和经济特性，决定了参与电力市场的所有主体必须遵循共同的技术标准和市场规则，不能随意进入或退出电力市场。这也是在电力市场化的情况下实行电力业务许可制度的主要目的。欧美国家一般也通过电力业务许可制度来保证政府对电力这一战略性行业的适度控制，同时作为电力监管的主要手段之一。所以，在减少投资审批的同时，要建立电力业务许可制度，并由电监会履行此项职责。
第四，培育竞争性区域电力市场。通过进一步开放电力市场，引进民营资本、外资等加入竞争，加快发电企业的市场化，用价格机制培育电力市场的竞争格局。
(作者单位：中国经济体制改革研究会)
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