公证业之惑：从身份到业务都在尴尬的灰色中

　　本刊记者/文晔

　　“西安宝马彩票案”后，公证业成为人们的质疑焦点。这时，人们才发现，中国的公证业从身份地位到业务内容，都处在尴尬的“灰色”之中

　　6月2日上午10时，陕西省纪检监察室主任史俊奇桌上的电话又响了。对方显然情绪 激动，而史俊奇则耐心地解释：“公证处已经从司法局剥离出去了，他们现在是中介机构，我们管不了了。”放下电话，他苦笑着说，“又是投诉公证处的”。

　　“西安宝马彩票案”被曝光之后，公众对公证处的投诉激增。但那些向纪检监察部门投诉的人们还不能理解一个事实——公证处并非司法行政部门，公证员也不再是国家行政编制了。

　　公证处是“官”还是“民”？

　　不单普通老百姓，就是一些公证主管部门在“名分”问题上也说法不一。

　　5月13日，《华商报》记者曾明确提问“公证处和司法局是什么关系？”西安市新城区司法局副局长陈文社的答复是“新城区公证处是新城区司法局一个科室”。

　　6月2日，西安司法局主管公证工作的王俊副局长回答了中国《新闻周刊》同样的问题。他说，新城区公证处已经进行了体制改革，现在是为社会提供服务的中介机构，属于自负盈亏的独立事业单位。

　　同一个问题，答案却不同，这实在是有些蹊跷。

　　中国公证协会秘书长江晓亮对此的见解是，“公证业现在的定位实在是有点尴尬和模糊。因为公证业正处于改革的过渡阶段——现在是合作制试点、自负盈亏的独立事业单位、行政科室三种截然不同的体制并存。”

　　江晓亮所说的改革，是自2000年10月《公证工作改革方案》实施之日起开始的。《方案》规定“凡符合改为事业体制条件的公证处，应在本地行政机构改革时一律改为事业体制。”“改制后的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人”。在改革前的近20年里，公证处都是行政编制，为各级司法部门的一个科室。

　　在这场改革进行了4年后，依据《司法部.2004年中国公证业发展政策报告》，全国现有的公证处3150家中，1365家改为事业体制，另38家进行了合作制试点，也就是说，改成自负盈亏事业单位的不到二分之一。

　　江晓亮说，之所以是这种局面，关键的问题是“钱”。

　　在我国东部的经济发达地区，公证处收入颇丰，它们愿意改成自负盈亏的独立事业单位。但司法部门不愿放——在有些地方，比如浙江省就采取了妥协的做法——公证处在行政上与司法局脱钩，但司法局可以向公证处收管理费。

　　这些半脱钩的公证处虽已改制，但与之配套的人事、财务、税费和社会保障等制度却难跟上，更难享有人、财、物自主权。

　　与此相反，在西部的经济欠发达地区，公证处相对也穷，但这些地方的公证处却纷纷转成了自负盈亏的事业体制，要自己找饭吃。一位公证员告诉记者：“过去吃公家粮，还可以维持。现在却失去了公务员这个金饭碗。”为了维持这些公证处，司法局不得不继续输血。

　　种种藕断丝连，让公证处游离于“官”“民”间的灰色地带。

　　中介性质会毁了国家公信力吗？

　　根据西安司法局主管公证工作的王俊副局长解释，西安的公证处，现在90%以上都已转制，也就是说，它们已从行政科室变成了自负盈亏的事业单位、提供法律服务的中介组织。然而，这种转变，现在却成了人们的一种集中批评目标。

　　6月1日，在一次由陕西全体公证员参加的电视电话会议上，记者注意到，一份名为“救救公证业”的帖子被打印出来，在公证员中广为传看。帖子提到“公证改革把公证行业推向了竞争极其激烈的市场，客观上促使公证机构拿国家证明权作交易，公证工作质量低下是必然的事情。”

　　公证员的个人看法也许难免有失偏颇，一些管理者牢骚却不能不引人深思。

　　“难道我们不应该反思一下吗？”西安市司法局公证管理处处长杨晓柯说，“公证处过去是行政机构，现在是中介组织，以后还要向合伙制发展。这种发展路线也许是国际惯例，但它是不是适合我国的国情？”

　　另一位管理者认为：依据国家法规，公证机构是国家的专门证明机构，依法行使国家公证权。改成中介机构以后，公证处不得不考虑营利问题，如此公证处还能不能代表国家？

　　记者在西安也的确观察到一些怪现状：

　　在西安街头，各个公证处的招牌，比麦当劳的还大，雁塔区公证处甚至还在各个公共汽车站做起了广告。这种激烈竞争转嫁到公证员身上，就是要多拉业务。一个公证员透露，他每年的业务额为5万元，而《华商报》记者则发现，新城区公证处每笔业务的回扣高达20%。

　　公证行业内部争夺案源——公证案件的竞争可以用“惨烈”来形容。西安市新城区方圆不足2公里的区域内，公证处竟有三个。它们分别属于陕西省司法厅，西安市司法局，和新城区司法局，比较而言，新城区公证处最为弱小。这次，他们拿到了“西安宝马案”那笔“大生意”，但也做出“牺牲”。江晓亮透露，实际上直到案发，新城区公证处都没有收到杨永明一分钱。

　　弱肉强食。那些管辖区域小，背后靠山弱(所属司法局级别低)的公证处在竞争中败下阵来，情况悲惨。西安市公证协会会长杨晓柯告诉记者，有些区县公证处“不是吃不饱，而是没得吃”，工资只能发到2月，其他福利一概没有。

　　种种问题似乎都在公证处改成中介机构以后一夜产生，难到改革真的错了吗？

　　“国家的事为什么不能交给法人去做呢？按照国际惯例，公证处不是行政机构，而是一个具有高度公信力的独立法人。这是我国公证体制改革的大方向。”江晓亮认为，公证最终是一种法律服务，它完全可以通过国家授权交给独立的法人甚至个人去做。

　　只有作为一个中介机构，公证才能谈到“服务”二字。改革以前，上世纪90年代中期，公证的年办证量是600万件，而2003年全国办证1000万件，这就是“服务”带来的巨大变化。

　　“从公证在社会所处的地位和作用看，界定为中介这个大方向是正确的，之所以出问题在于缺少配套措施。”司法部司法研究所副所长王公义说，“改革的最初动因是为了精简机构，因此只顾把公证行业往外推，等推出去了才发现，公证业生存的基本条件都没有，由此引发的恶性竞争并非改革的本意。”

　　王公义分析了多个大陆法系国家的公证制度，他们的共性是：取得公证员资格必须经过严格的国家考试；公证处的案源必须有基本的法律保证；公证人在国家指定的地域内执业；国家严格限制公证竞争。

　　王公义说，从法律渊源看，中国也属于大陆法系的国家。但从上面提到的种种配套制度看，我们却差得很远。其中，没有法定案源的问题尤为突出。

　　　要不要法定公证？

　　“西安公证竞争惨烈，归根结底是公证案源严重贫瘠，危及公证行业的生存。”杨晓柯说：“当前公证行业的天地不是越来越大，而是越来越小了。”——新近出台的《抚养法》就把收养公证改成了收养登记，这样公证处又少了一大块业务。

　　一个地方公证员说，这种现象在区县一级公证处表现尤为突出。“查查公证案卷，找不到几份属于非公证不可的案子。绝大部分案件都得靠争取得来。主管领导去争取，公证人员跑到外面去争取，坐在家里的放宽审查标准，降低收费，以行业信誉为代价，冒着个人被处分的危险，挣得一口饭吃。”

　　“没有案源，是公证业的难题，也是立法的难题。”王公义认为，造成这一状况的根本原因在于我国没有法定公证制度。

　　所谓法定公证制度，就是法律明文规定某些民商法律行为必须经过公证，否则法律行为不成立，在法国、德国等大陆法系国家，法律规定必须公证的事项占所有公证业务的40%～60%。这种制度，不仅预防了社会矛盾的发生，也基本解决了公证员的生活保障。

　　而在我国，这一重要原则却被“忽视”了。迄今为止，在已经颁行的民商实体法中均没有法定必须公证的事项。

　　据王公义介绍，上世纪90年代，我国曾经考虑过把有关公证的法定事项写入各民商实体法中，然而有人提出，等将来公证立法时写入《公证法》，但这部《公证法》却迟迟不能出台。结果，各个法律部门就另行规定了一套登记制度。比如，结婚要到民政部登记，房产要到房管局登记，公司注册要到工商行政部门登记，现在，各个行政部门都设了一套人马，形成了现有格局，要想通过《公证法》改变，可以说几乎不可能了。

　　《公证法》何时出台？

　　公证业的改革何去何从？

　　此时，最新稿的《公证法草案》就摆在王公义的案头，至于这是第几稿他已经记不清了，从1998年开始研究公证立法以来，他已经参与了几十次修改。

　　“《公证法》每年都列入立法规划，可是年年立，年年出不来，今年年底能出台那就是最快的了”，中国公证协会秘书长江晓亮说此话时显然信心不足。

　　王公义说，《公证法》之所以难产，主要是有三个大问题悬而未决。一、公证权是不是国家证明权？；二、公证机构的性质是什么？；三、如何设定“法定证明事项”。

　　考虑到我国是个地区经济极不平衡的国家，各方的呼声完全不同；同时，我国大体上实行的是大陆法系公证制度，却又不彻底；有英美法系公证制度的成分，但也不彻底，这样决定起这些问题时就尤其难。

　　到目前为止，专家仍在争论不休，立法部门仍难定夺，看来公证业还不得不摸黑走一段。“立法谨慎一些，总比立一个错的法好吧”，王公义说。