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今年4月，多家医药行业协会联名上书有关部门，要求终止已经实施5年的药品集中招标采购工作———
药品集中招标采购试点工作从1999年9月开始实施以来，作为降低过高药价和“纠正不正之风”的政策手段，得到了广泛推广。然而，今年4月，中国医药企业管理协会等13家协会负责人，联名上书有关部门，历数药品集中招标采购的弊端和对药品生产企业的不利影
响，要求终止已经实施5年的药品集中招标采购工作。一时间，药品集中招标采购政策何去何从成为人们所关注的问题。
政策目标与手段不匹配是主因
政策目标与手段不匹配是目前药品集中招标采购政策陷于困境的主要原因。
该政策的初衷，一是希望通过竞价方式解决“药品价格过高”问题；二是希望通过公开的招标程序，实现医院药品采购过程的“阳光化”，纠正药品采购中的不正之风。
然而，药品集中招标采购政策由于难以平衡药品生产企业与医疗机构之间的利益，从实施开始就争议不断。药品生产企业抱怨药品招标次数太多，机构太多，企业不得不各地奔波参加投标，加重了企业负担；更有甚者，还出现了药品生产企业中标后医院进货量反而下降的“死标”情况。医疗机构在经过短暂的犹豫后，开始积极利用集中招标中的有利地位维护自身利益，挤压药品生产和流通企业的利润空间。这种情况必然会威胁药品生产行业的发展，并使药品集中招标采购政策处于进退两难境地。
据专家估计，我国药品价格构成中，生产领域仅占30%，批发领域占40%，零售领域占30%。目前的药品集中招标只能对批发领域产生一定的影响，而无法影响到零售领域。并且由于药品集中招标没有改变医疗机构在药品零售中的垄断地位，没有改变“以药养医”的补偿机制，也没有引入新的医疗费用约束机制和建立社区卫生服务体系，因此，已经降低的药品价格部分也很难反映到药品销售的最终环节上。这不仅使集中招标采购降低药品价格的效果大打折扣，同时，药品集中招标采购中存在的大量违规、违法现象也使这一政策正日益走向它的反面。
发展方向是第三方电子交易系统
从欧美国家的实践看，药品的集中采购主要有两种模式：一种是买方主导的采购模式；一种是第三方中立的采购模式。根据我国有关药品集中招标采购的现行规定，医疗机构是招标采购的行为主体。医疗机构有权自行选择招标代理机构，因此，我国药品集中采购是买方主导的采购模式。而实际上，以卫生主管部门为主导的招标代理机构，使得买方主导模式变得更为复杂和低效。
我国制药产业的特征是企业规模小，数量多，总生产能力过剩，药品生产企业的市场支配力很小，加上医药没有分离，医院垄断了80%的药品市场。采用买方主导的集中采购模式的结果是强者更强，弱者更弱。
我国药品集中招标采购制度的方向是发展独立于买卖双方的第三方电子交易系统。这种第三方电子交易系统可以在相当程度上避免由于买方主导模式强化医疗机构垄断地位所导致的问题。电子化方式可以逐渐降低企业参与投标的成本；可以在一定程度弱化医疗机构的垄断地位；电子交易记录提供的数据的安全与稳定性还可以为药品监管提供便利等等。当然，相关的制度变革不跟上，医疗机构的垄断地位不可能彻底打破。从这个意义上讲，无论是目前的药品集中招标采购，还是未来的第三方电子交易系统，其在促进良好流通秩序和合理药品价格形成方面的效果，最终都要取决于医药分离等相关的制度变革。
根据以上分析，我们认为，近期，完善药品集中招标采购制度可以从以下几个方面进行：一是改变医疗机构主导目前药品招标的现状，招标采购工作尽快交由独立的第三方招标代理机构承担；二是减少招标层次，力图实现一个省范围内的统一招标；三是加快药品信息化标准制定，推动招标采购工作的电子化进程；四是尽快制定发展第三方药品电子交易系统的政策规章。 文／余晖 朱彤 张余文
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