集中销售紧急叫停 彩票业难觅救世良药

　　见习记者 文静 成都报道

　　大奖组紧急叫停

　　5月8日和15日，按财政部要求，中国福彩中心和国家体彩中心相继停止了即开型彩票的集中销售活动(俗称“大奖组”)。

　　这是新中国成立后，第二次对彩票喊停。

　　财政部有关人士称，接连发生的西安“宝马”假彩票事件和贵阳彩票爆炸案，把彩票一下拉进了损害国家公信力、威胁群众生命安全的漩涡。

　　西安“宝马”事件后不足两月，5月4日，贵阳发生彩票现场爆炸，这是中国福利彩票发行17年来，在彩票销售现场首次发生的爆炸事件。据当地媒体报道，爆炸中有33人受伤。

　　“‘宝马’假票事件和彩票爆炸案，一个考验的是公正性，一个追问的是安全性。而这两点，恰恰是彩票的生命。”5月25日，国家财政部综合司官员接受记者采访时说。

　　宝马假票案，是发生在西安市新城区一广场的体彩销售现场上；而贵阳彩票爆炸案，是在贵阳市人群聚集的一福彩销售的路口。都是大奖组出事，难道仅仅是巧合？

　　“这不是巧合。”全国知名彩票专家程阳说，之前的深圳彩世塔公司的惊天大骗局，还有甘肃华池发生的抽去大奖的彩票造假案，都是出在大奖组。他指出，大奖组作为全国普遍的彩票销售模式，其种种弊端给作案者带来了机会。

　　包销的手脚

　　“彩票发行中心把彩票包给承包商，是大奖组频频造假的根源。”程阳说，不仅是西安宝马案，今年4月宣判的全国最大的彩票欺诈案彩世塔骗取奖金5806万元一案，也是同样的手法——企业包销即开型彩票，串通摸奖者作弊得大奖。

　　企业如何通过这种彩票包销权为自己牟利？

　　重庆市福彩中心一不愿透露姓名的工作人员透露，一种办法是搞“二次抽奖”。彩民必须摸中某个图案的奖票，才能上台抽大奖，然后从若干个可能装有大奖的信封中摇奖，摇中了才能得到摸彩票入围的奖品。

　　即开彩票的编号能分辨这张彩票是哪一个奖组的，每个奖组里设奖的数目一定，承包商做手脚就轻而易举。在西安宝马假彩票事件中，100万张彩票一个奖组，内有6张草花K，即6个特等奖。而特等奖又分四档，共12辆轿车。据杨永明供认，每次抽奖，他都会把装有宝马车大奖的信封拿出来。二次摸奖时，只有他的同伙才能够抽到宝马车。在甘肃华池发生的大奖组彩票造假案中，信封里甚至根本就没放大奖。

　　第二种办法是对实物开奖搞鬼。因现金开奖不直观刺激，去年财政部对大奖组恢复了实物设奖。然而，一些体彩中心和承包商在奖品的进货渠道上协议，进假货充名牌商品。比如说，自行车150元钱从私人小厂买来，但在现场就标到280元钱。

　　还有一种作假方法是，承包商在进行返奖奖金结算时，如果返奖率没有达到国家规定的50%，就拿钱贿赂彩票中心相关领导，虚增返奖数额，作假帐。

　　去年，财政部印发的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》明确规定：彩票机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托彩票发行和销售业务。但不少基层彩票机构为何还敢铤而走险？

　　“背后是大奖组销售日趋缓慢的困局。”北京大学中国公益彩票研究所研究员张树国如此评价。

　　据财政部统计，去年全国彩票总销量401亿元，大奖组销量不到10%，而1998年大奖组占全国彩票销量90%。玩法多和奖金高的电脑彩票的兴起，使大奖组成为了彩票销售中的“过气”明星。

　　“为了扩大发行量，彩票中心就把大奖组承包给企业或个人来做。按国务院规定，彩票销售额中，除用于返奖和公益金外，15%的发行费由彩票发行中心掌握开支。一般来说，彩票中心把发行费中的6%给承包商，因此承包商的积极性高涨。而彩票中心的好处是免去事无巨细的管理和推广，坐收渔利。”张树国说。

　　但大奖组的销售仍在下滑，承包商不敢在选场地、宣传造势上省钱，因为这决定着彩民来的多少，便打起了奖品的主意。而和承包商在一条船上的彩票中心的工作人员，监督时也就睁只眼闭只眼。

　　张树国说：“由此带来的官员受贿、公证人员不公正等一系列损害国家彩票公信力的行为，就不难理解了。”

　　安全管理缺位

　　大奖组的另一条生命线——安全管理——也大大缺位。

　　贵阳彩票爆炸案无疑是对彩票安全业管理能力的一次彻底摧毁。

　　贵州省福彩中心杨先生回忆，举办这次大奖组，贵阳市民政局和福彩中心向贵阳市政府申请并得到了批准，并和市公安局签定了公安管理协议书，销售地点原本在市南路，从4月下旬就开始筹备了。后来贵州省政府临时决定改在大营路，并在当地媒体发出公告。“大营路是个丁字路口，车人流不大，设奖区和销售区可以分散一些，没想到还是出了事。”他说。

　　据贵阳市民罗伟称，市南路的领奖台早已搭好。但他突然在报纸和接到的广告传单上看到销售地点改变成了大营路，第二天就开始卖彩票了，时间仓促可想而知。

　　据其他福彩中心人士透露，一般来说，大奖组现场主要请公安值勤，主要是维持秩序，还有检查台子是否搭得稳当。至于其他还有哪些安全管理注意事项，他们没有做过。

　　记者查阅了财政部所有关于彩票管理的文件，涉及到人身安全的管理条文相当少。去年财政部印发的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》52条，只有两条谈到安全管理，即“集中销售即开型彩票，内部设置销售、宣传、安全、兑奖、后勤等职能机构”。和“集中销售即开型彩票的销售场所应具备开放程度高，进出道路畅通等条件。销售现场搭建的临时建筑必须牢固、安全”。而 2002年财政部出台的《彩票发行和销售管理暂行规定》中，有一章专门讲安全管理，但只字未提彩民的安全。

　　著名律师黄利民接受记者采访时说，财政部的规定远远不够。作为如此大的聚众活动，有没有在大奖组现场贴有“禁止携带易燃易爆品等危险物品进场”的公示？民政部门或福彩中心要求公安机关对进场彩民进行了安检吗？有没有现场急救医疗小组，防止意外发生？对场地的例行检查是否坚持到销售开始的前一刻？等等。

　　谁是救市良药？

　　基于大奖组出现的种种问题，财政部来了个“一刀切”——全国停销。

　　“恢复要等财政部通知。”中国福利彩票发行管理中心市场市场一部有关人士说。不少基层福彩中心在记者采访时也满有信心：“大奖组肯定要恢复。”他们认为，作为中国彩票最早出现的销售模式，大奖组立马见结果，对彩民还是有吸引力，“不能一棒子打死”。

　　彩票专家程阳说：“连续发生的事件表明，大奖组该终结了。”他指出，大奖组是计划经济的产物，随着网点彩票的兴起，它的弊端显现无疑：通过“眼见为实”倡导投机，安全隐患大，造假容易，大奖组通过承包后，销量很难真实统计。

　　程阳主张大力发展电脑彩票。

　　而更多专家关心的却是大奖组背后隐藏的问题。“至今我国没有一部彩票的专门法规对彩票销售中的种种问题加以约束。”北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明说。每年都有人大代表提出制定有关彩票法律的议案，但至今《彩票法》和《彩票管理条例》没有出台。

　　彩票立法为何如此“难产”？

　　“部门利益的协调成为当前彩票立法的主要阻力。”他说。

　　据介绍，福彩和体彩分别由民政部和国家体育总局具体发行。2000年，彩票监管由中国人民银行转移到财政部，结果造成“行政部门监管行政部门”的怪现象。

　　国家司法部研究室刘武俊认为，彩票法应当对彩票发行的主体、彩票市场的管理、资金的分配及使用、彩民的权利及义务等等作出明确界定；彩票法还应规定不应向14岁以下的未成年人出售；有必要将彩票的开奖列为法定公证的内容。

　　“并不是说制定了相关的法律，就会杜绝彩票业中的造假现象。但有法可依，就会做到责任明确。”他强调。

　　他还建议，政府成立类似于证监会的专门监管机构“中国彩票监督管理委员会”。

　　5月25日，财政部有关部门在接受记者采访时指出，下一步需要加快研究解决以下重大问题：继续完善彩票发行和管理体制；加快彩票立法进程；调整公益金分配体制；继续完善彩票管理政策。