谁来保护境外务工人员？国际间保险保障链调查

　　见习记者 赵萍 北京报道

　　2004年5月23日清晨，一场意想不到的意外降临在巴黎戴高乐机场。该机场2号机场E候机厅(简称2E)屋顶突然坍塌，事故造成包括两名中国公民在内的4人不幸遇难，遇难者均是北京马仕商贸有限公司的工作人员。据该公司人士称“两名遇难者中其中一人上了保险。”

　　此前的5月3日，一场灾祸降临在巴基斯坦南部。

　　就在当地时间早上8：35分，一辆巴士载着至少12名中国工人前往距巴基斯坦南部城市卡拉奇500公里的一个港口——瓜达尔港上班。当巴士在停车场停车时，另一辆已经停在那里的轿车突然发生爆炸，造成巴士上的中国工程技术人员3死9伤。

　　“巴基斯坦”的愁云尚未散去，不幸又降临到了“尼泊尔”。据新华社消息，当地时间5月15日中午，在尼泊尔承包苏卡路工程的重庆对外建设总公司4名工程技术人员，乘坐旅游大巴在蓝毗尼地区遭遇车祸，其中2人当场死亡，另2人受轻伤。

　　随着越来越多的中国人到境外投资、经商、务工……境外就业、务工人员的劳动保护和保险保障问题日益成为全球化时代的焦点问题，他们的保险保障现状究竟如何呢？

　　境外务工风险不断升级

　　据劳动保障局数据统计，2003年，我国滞留在境外的劳务人员人数在50万人左右，包括境外务工人员和境外就业人员两部分。

　　“中国的境外就业市场具有广阔的前景，国家对此实行鼓励政策。”劳动保障部国际交流服务中心副主任雷鹏在接受本报记者采访时说。

　　按照劳动保障部商务部的统计，截至2004年3月底，我国对外劳务合作累计完成营业额278亿美元，合同额334亿美元，累计派出各类劳务人员299.2万人，派出地区以中东、日本、韩国等中亚地区为主。

　　据相关资料显示，每年全球约有近1亿流动就业人口。劳动力输出对于一些经济欠发达国家，已经成为举足轻重的支柱产业。如劳动力输出大国菲律宾，拥有6000多万人口，其国外就业者累计多达500万人，每年约80万人，每年汇回外汇60亿美元，相当于菲律宾全年贸易出口额的一半。

　　雷鹏说，失业是每个国家政府都迫切需要解决的问题，境外就业成为拓展就业岗位的途径之一，同时也是国家外汇创收的一个重要方式。

　　然而，随着国际间政治风云与经济环境的不断变幻，加之恐怖事件的蔓延，务工人员在境外所面临的风险日趋复杂，绑架、车祸、海难、恐怖袭击、劳工纠纷……各种问题接踵而来。

　　据日本东京都中央劳政所统计资料，2000年在东京务工的境外劳务人员劳动争议发生件数为2234件，其中来自中国的务工人员多达28.4%。在所有的争议中，不支付工资(占24%)、不当解雇(19%)以及其他工资纠纷、强迫退职、停止雇用等恶性争议占了总数的50%以上。

　　新加坡是中国海外第一大劳务市场，但在2002年3月，由于劳动纠纷，新政府曾暂停引进中国建筑劳务。

　　2002年，在马来西亚、斯里兰卡、卡塔尔、约旦、安哥拉等国发生十余起大规模劳务纠纷案，2003年群体性劳务纠纷案继续上升，劳务纠纷已经成为国际劳务市场的重要问题。

　　罹祸原因不一而足，纠纷、遇难的事件时有发生，但事后能否得到相应的补偿却令人堪忧。

　　经过各方核实，5月3日在巴基斯坦遇险的12名中国工人，是我国援助巴方建设的天津中北港湾工程监理事务所的工程技术人员。巴政府已经对在此爆炸案中遇难的3名中国工程技术人员郝广川、郭其红和周学孟每人赔偿2.5万美元，对其余9名受伤人员共赔偿7万美元。

　　另外，该事务所分别于2003年、2004年在中国人保分批投保雇主责任险和人身意外伤害险，每人最高赔偿限额为30万人民币。事件发生后的第五天，遇难人员家属即得到了保险公司支付的每人30万元的赔偿金。

　　据最新报道，经尼泊尔警方调查后认定，旅游大巴对发生在尼泊尔的“5·１5事故”负有全部责任，事故处理小组正向该旅游大巴所属的旅游公司索赔。

　　两起事件中涉及的十几名中国工程人员的遭遇是不幸的，幸运的是他们在事后得到了政府及相关机构的全力帮助，已经或有希望在第一时间获得相应的赔偿。然而，更多的中国劳工在境外正遭遇非常待遇，无法得到或得到微不足道的赔偿。

　　据不完全统计，我国每年输入日本和韩国的“研修生”(在日韩务工的劳务人员的特定称谓)在10万人左右。这些打工的亚裔“研修生”，从事着初级、高危险、高强度的技术工种，“断指”等残疾事故屡屡发生。悲惨的是，其中只有很少一部分人能通过中介机构的交涉得到境外雇主的一定赔偿，有的少得可怜，更多的则没有。

　　追究原因，发现在很多国家都存在企业雇主根据国内和国际经济形势的变化，随时变更原有的赔偿标准和支付办法，缺乏国际法律的制约和管理。

　　同时，一些不法中介利用不正当手段骗取劳务至国外务工的现象也屡禁不止，致使各类劳务纠纷频繁发生。

　　另外，还有大量的非法劳工，生活和工作更是毫无保障可言。据柬埔寨使馆经商处不完全统计，目前在柬的中国劳务人员约7000人，但经柬政府有关部门办理劳工许可的仅2000多人，其余均为非法务工。

　　惨痛的教训发生在今年2月5日，在英格兰西北部素有“魔鬼”海滩之称的兰开夏郡莫克姆海湾，由于涨潮，约30名“拾贝工人”被潮水包围，其中19人丧生，另有数人失踪，据警方掌握的线索显示，他们都是来自中国的非法劳工。

　　隔靴搔痒的国际间协议

　　不幸的发生，既有偶然性，也存在必然性。

　　对此，雷鹏指出，虽然经历了那么多触目惊心的灾难，但目前我国境外务工人员的自我保护意识仍然十分薄弱。

　　“不与发达国家比，即使与那些综合经济比我们低的国家相比，我国的保险理念也是十分薄弱的，这跟我们长期计划经济的施行有直接关系。”中国保监会副主席李克穆在中国经济高峰会上发表演讲时颇有感慨地说。

　　自上世纪80年代后期以来，随着我国经济对外开放，我国公民到境外打工的人数逐年增加。但同时，各种遇难、遇险、纠纷等事件的频繁发生也引起了公众及相关职能部门的高度重视。

　　据雷介绍，由于各国法律和法规规范中，关于社会保险的设立、参加、支付等都存在很大差异，特别是有关工伤事故中“因工”的界定、处理规则以及赔偿金标准等都不尽相同，甚至相差很远。

　　目前我国尚没有针对境外就业和外派劳务人员，关于因工伤亡预防和处理的专门性、操作性强的法律和法规。那么，如果我国境外就业人员和外派劳务人员患病或发生因工伤亡事故，一般是根据就业人员与境外雇主签订的劳动合同，以及外派劳务企业与境外雇主签订的劳务合作协议的约定进行处理，出现工伤事故则只能遵循就业所在国的法律法规办理。

　　同我国的情况相似，迄今为止，国际间或国际劳工组织，也尚无关于外派劳务工伤亡事故处理、操作性较强的国际公约、协定、原则或规范。雷称，虽然，国际劳工组织已分别于1949年和1975年通过了《移民就业公约(第97号公约)》和《移民工人建议书(第151号建议书)》，但它只是原则性地规定了公约批准国有义务采取行动，在社会保障方面，对外来务工人员实行不比本国公民更为不利的待遇。

　　针对这些情况，2002年2月18日，我国与德国签订了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》。次年，又与韩国签订了《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险费临时措施协议》。

　　由于这两个国家都是强制保险国家，严格要求任何形式的务工者都要参加社会保险。为了确保两国驻外人员在参加社会保险的前提下，避免重复承担缔约国法律规定参加社会保险的义务，才有了两个协议的诞生。

　　但根据两个协议的规定，在中德协议范围内，目前只涉及养老和失业保险，中韩协议只涉及养老保险，而备受关心的医疗保险和工伤保险却不在协议范围内，不免让人有隔靴搔痒的感觉。

　　据劳动保障部某人士透露，其他保险项目也将陆续通过谈判的形式与各国协商解决。

　　“因此，作为派遣主管部门和机构，完善出境就业人员及外派劳务人员，与境外雇主和接受劳务企业，签订劳动合同和劳务合作协议，是预防和处理工伤事故、职业病，保护境外打工者的合法权益的前提和基础。”雷说，“一旦出现事故，如何依照劳动合同、按该国相关法律法规办理和操作，相当复杂也至关重要，因此出国打工者必须有自我保护的意识。”

　　雷鹏表示，在现有的政策条件及国际环境下，政府职能部门能够做到：一方面提醒有关部门和机构在输出劳动力时，必须考虑输入国能否保证外来工人的劳动条件和权益，同时呼吁接受国，要根据国际法和有关国际公约，保护外来劳动力的合法权益和基本人权。

　　另一方面，规范市场秩序，加强境外就业中介机构管理，禁止非法劳工输出操作，同时加强劳动合同的规范和管理。

　　中介的关键作用

　　回溯历史，我国最早的境外务工形式始于国际间大型项目建设合作中的劳务派遣，目前获得商务部审批的劳务输出资格的企业共计1200余家，他们主要由国有大型建设施工单位组成，在承接境外工程项目的同时进行劳务人员的对外输出。

　　2002年，境外就业的概念诞生。

　　为了给规范对外劳务输出境外就业市场的以良好的秩序，劳动保障部、公安部、国家工商总局于2002年5月14日发布的《境外就业中介管理规定》，并对相关部门和中介机构进行了治理整顿。从2002年12月，劳动保障部批准了第一家中介机构开始，截止到今年5月10日，劳动保障部共审核、批准了256家有资格开展境外就业中介活动的中介机构。

　　《境外就业中介管理规定》中明确，境外就业中介机构依法协助、指导境外就业人员同境外雇主签订劳动合同，并对劳动合同内容进行确认，劳动合同内容包括劳动条件、社会保险、劳动保护等条件。

　　业内人士透露，目前获得境外就业资质的中介机构中，已经实质性地开展境外就业的尚不足1／3，其他的大部分仍停留在项目洽谈阶段。

　　金吉列出入境咨询服务有限公司总经理宫小平接受本报记者采访说，在维护境外务工者的权益方面，中介机构要完成的两项最关键性的职责在于，首先透彻地了解接受劳务国的经济形势、劳动法律法规，了解雇主企业的规模、资质、用工制度、福利待遇等情况；其次，如果决定前往，中介机构就要帮助务工者履行正式合法的手续，签订劳动合同或劳务协议，其中包含：工种、工时、工作条件、待遇、福利和保险等。

　　据宫小平介绍，通常业界将境外务工者分为三种：一种是通过专业中介机构牵线搭桥的境外就业人员，多为IT技术人员、医生、护士，也有下岗失业人员、餐饮服务员等；第二种是国内企业承包境外大型工程项目的外派劳务人员，除了工程技术人员外，比较多的是初级技术工人；还有一种形式的务工者，并非通过正规途径、没有派入国政府劳工管理机构发放的“工作许可证”或通常所说的“务工证”，属于非法劳务人员。

　　而任何国家的法律都不会保护非法劳务人员，因此他们的权益几乎得不到任何形式的保障，有些雇主还会利用这个弱点，赚取廉价劳动力，绝大多数非法劳务人员的工资只有当地员工工资的一半。

　　拾贝者海滩遇难后，关于他们受到“黑工头”虐待的诸般情形被曝光。但据英国《卫报》日前报道，“中国20余名拾贝者在英国莫克姆湾海滩涨潮惨案中死亡的事件过去两个月后，180名中国移民又肩扛拾贝工具抵达海滩拾贝。”

　　宫小平说，境外就业者，一般通过中介机构与境外雇主签订劳动合同，明确双方权利义务关系。如果出现工伤事故或劳务纠纷，正规的中介机构都会出面与雇主交涉，而且成功率较高。外派劳务人员，则通常由外派劳务企业与境外雇主签订的劳务合作协议。在瓜达尔港口事件中遇险的12人，就属于外派劳务人员，他们权益的保障主要由中方派出企业承担。

　　“在我看来，医疗保险和意外伤害保险是最关键的，直接关系到境外务工人员的切身安危，所以我们会在与雇主签订协议前首先明确这两个要素。”宫说。

　　不久前，宫小平刚刚承接了输出劳务人员参与雅典奥运临时场馆建设的项目，因为工期仅有短短4个月时间，宫小平就为参与这个项目的所有境外务工人员投保了国内某大型保险公司的团体人身意外险和团体医疗保险。

　　商业保险的补充

　　在最近发生的这次“瓜达尔爆炸案”中，3名死难的中国工程技术人员因为在商业保险公司投保而获赔90万元。

　　中国人民财产保险股份公司团险营销管理部总经理降彩石告诉记者，上述企业--天津中北港湾工程监理事务所已经连续投保数年，此次涉及的雇主责任险和人身意外险只是整个工程保险中的一部分。

　　降建议，作为风险防范和保险补充的措施之一，在当地国家没有相关的强制性社会保险规定时，境外务工者个人或其所属机构应当考虑在我国国内的商业保险机构投保雇主责任险，或人身意外伤害保险，以转嫁企业风险，保障雇员的合法权益。尤其雇主应当主动担当起风险管理的职能，不能将风险管理的责任推在劳务者身上。实践证明，由于受到时间、精力和经济条件的限制，劳务者自我管理，最终结果往往是“不管理”。

　　目前，我国商业保险公司为中国外派劳务人员提供的保险产品包括：“雇主责任险”、“出境人员意外伤害险”和“境外紧急救援意外伤害保险“等险种。在这些保险产品中，雇主责任险的投保量稍大，但总体的投保量并不大。可见，境外就业人员和外派劳务人员的自我保护意识非常薄弱，企业的风险责任意识也不强。

　　据降彩石介绍，责任险本身具有很强的社会管理职能。近年来，责任险的市场需求日趋旺盛，市场空间凸现，很多政府职能部门已经或正在通过立法或部门规章的形式实行强制责任险，以转嫁在正常工作过程中，因职务职责引发的风险，如煤矿、医师、律师等执业责任保险。

　　今年两会期间，全国政协委员戴凤举曾提出建议，为了从根本上解决煤矿的安全生产问题，在采取其他措施的同时，还应把煤矿雇主责任保险作为一项强制性的保险业务开办和推广。

　　但是，也有业内人士分析，责任险因利润率不高及其可能承担责任的期限较长，很多保险公司对此积极性不高，因此目前的推广不容乐观。

　　看来民间机构职能的发挥依然有很多力不从心之处。