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刘武俊
沸沸扬扬的西安宝马彩票案终于真相大白，目前该案已经进入司法程序，依笔者之见，在司法介入的同时还要重视解决彩票立法严重滞后的问题，假如不尽快将彩票立法提上议事日程，不尽快出台权威的彩票法，那么类似的宝马彩票案还完全可能在其他地方层出不穷，防不胜防。
按照西方人的说法，博彩乃是一种受上帝之手操纵的另类经济游戏，所谓中彩就是指彩民掷出的骰子必须与上帝手中的骰子相符才算被幸运之神宠幸。毋庸置疑，彩票这种“输远大于赢”的游戏能带给人们一种诱惑、一种期待和一种乐趣，彩民在受“上帝之手”操纵的彩票面前一律平等，这或许正是彩票独特的魅力所在。此外，博彩也是调节财富分配的重要方式。
彩票是利用人们希冀侥幸致富的心理筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种特殊金融凭证，有“微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但如果缺乏必要的规制，博彩业也极可能蜕变为变相的赌博。因而，彩票业要实现良性发展就应当趋利避害和兴利除弊，走可持续性发展之路。
彩票这种市场潜力难以估量的博弈游戏亟需制定刚性的游戏规则，制定彩票法的工作应当尽快提上立法机关的议事日程，将彩票业的发展真正纳入法治化的良性轨道。俗话讲，名正言顺，名不正则言不顺。事实上，官方早已认可并支持的彩票却迄今仍未取得法律意义上的“身份证”。当然，彩票立法要解决的不仅仅是彩票的“法律身份”问题，更重要的是解决彩票业可持续性发展的法律保障问题。
彩票发行迄今已十多年，目前只是出台了一些零散的规章和文件。近年来河南、海南、广东等地颇为猖獗的“私彩”现象，今年4月底发生的情节性质极其恶劣的湖北“体彩”事件，广东沿海地区甚至出现被黑社会势力控制的非法彩票“黑市”，以及形形色色的彩票官司，其实都与彩票立法的严重滞后有着相当的内在关联，这在一定程度上也可以视为彩票立法滞后付出的必要代价。
具体而言，彩票法应当明确规定法律原则上只支持、鼓励和保护具有社会公益性的“公彩”，对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。
彩票法应当对彩票发行的主体、彩票市场的管理、资金的分配及使用、彩民的权利及义务等等作出明确界定；鉴于彩民队伍中已经出现了不少未成年人，为避免彩票对未成年人成长产生的负面效应，彩票法还应规定彩票原则上不应向14岁以下的未成年人出售。
此外，为确保彩票市场的公正性和安全性，有必要将彩票的开奖列为法定公证的内容，亦即任何彩票的开奖均需经法定的公证程序认可方为合法有效，未经公证的彩票开奖结果一律视为无效。事实上，大多数公众之所以对“公彩”情有独钟，主要就是因为“公彩”信誉度高，其开奖结果通常是经公证而具有国家证明力和公信力的缘故。将彩票开奖纳入法定公证的范畴，无疑是对诚信不足、充斥欺诈、缺乏公信力的非法“私彩”的致命一击。信用是维系彩票业生存和发展的命脉，而这种信用是离不开法律的支持和保障的。
其次，政府监管制度的缺席和监管力度的疲软也是导致“私彩”泛滥、彩票市场秩序紊乱的重要因素之一。实践证明，加强彩票市场的监督和管理是彩票业兴利除弊的应有之义和必要举措。
依笔者之见，规范彩票市场秩序和严厉打击非法私彩活动应当是当前整治市场经济秩序的不可或缺的重要内容，政府要像对股市监管一样重视加强对彩票市场的监管力度。建议政府成立类似于“中国证监委”的超脱于部门利益的专门监管机构“中国彩票监督管理委员会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。
(作者单位：司法部研究室)
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