汽车旧典10年已完使命新政推出箭在弦上

　　中国汽车工业的发展依赖一部产业政策改变命运似乎并不可能。1994年的《汽车产业发展政策》走过10年之后，在国家发改委的议事日程上，汽车新政的推出已箭在弦上

　　作为中国目前惟一的产业政策，新汽车产业政策的出台可谓步履艰难。在它正式颁布之前，关于它的讨论、猜测甚至批评早已经绵绵不绝。但毫无疑问的是，这部新政的诞生势必将对汽车业产生深远影响。

　　国家发改委副主任张国宝日前在公开场合的一句话为汽车新政的颁布制定了具体的时间表：“新的汽车产业政策一定会在今年上半年出台。”而记者得到的另一权威消息透露，发改委以及相关官员和专家在北京郊区已经闭门讨论该政策良久，汽车新政很有可能将于本月底颁布。

　　据国家信息中心发展研究部副主任张宇贤的回忆，关于要修改1994年原国家经贸委颁布的《汽车产业发展政策》是从2000年就开始就酝酿的，2001年进入具体操作，2002年4月国家发改委向外界推出征求意见稿。之后发改委并没有像大家预想的那样很快推出汽车新政。而各种无从证实的消息也纷至沓来：有说好事多磨、有说新政胎死腹中、有说政策神话已经破灭，出台与否并没有实际意义。

　　但论者已无关大局，因为在发改委的议事日程上，新政的推出已经如箭在弦。而1994年的《汽车产业政策》在一片诟病声中走过10个春秋后，也将寿终正寝。

　　内忧外患新政出台提速

　　内因：汽车投资过热亟须政策灭火；外因：履行加入世贸承诺

　　内忧外患之下，汽车新政已不是要不要出台的问题，而是如何出台的问题。

　　据民族证券研究发展中心总经理助理曹鹤分析，此次新汽车产业政策出台的内在诱因是汽车投资过热，需要用政策来灭火。“绝大部分省市都提出要把汽车作为支柱产业，而且这股热潮平不下来。”

　　从去年下半年以来，学界、业界关于汽车投资过热的讨论不绝于耳。今年年初发改委向国务院提交了一份报告，认为包括房地产、汽车、钢铁、电解铝、水泥这五大行业均存在过度投资问题。而且银监会对银行贷款情况专项检查的通知中也明确了是这五大行业。虽然国务院到目前为止还没有认定汽车行业是否存在过度投资。但汽车因为投资过热上了国家一些主管部门的“黑名单”已成不争事实。

　　而新政出台的外在原因是要履行加入世贸组织承诺。我国汽车工业合资20年来，目前中国汽车工业发展状况和所处的国际环境与1994年大不相同。当时全国一片合资热潮，政策的当务之急是解决散乱差、对汽车工业进行结构性调整。

　　在1994年中国汽车产业政策的主要制定者之一、中国汽车工业协会副秘书长杜芳慈看来，制定新的汽车产业政策是我国加入WTO时的承诺。“目前已不是讨论要不要制定新的汽车产业政策，而是如何制定的问题。”

　　那么，为何汽车新政的推出一再推迟？其中的解释“仁者见仁，智者见智”。曾经参与《汽车产业发展政策》修改稿制定的张宇贤认为，发改委一直困惑到底要出台一个什么样的政策，新政的重点应在哪里，以及如何在WTO框架下发展中国汽车工业。

　　而清华大学汽车研究所所长吕振华在接受记者采访时认为，新政迟迟不露面的原因在于各个政府部门的利益很难协调：“从汽车生产到报废，能管汽车工业的中央部门就有10多个，它们的意见要达成一致都很困难，更何况中央和地方政府在这方面的思路不同。”从经济角度和从社会或者环保角度来看汽车工业的发展，当然得出的是很不相同的结论。曹鹤也同意这样的观点，“很多东西不是光发改委一个部门能够做得了主的。”

　　国内汽车厂商反响最强烈的多头管理问题在新政中可能难以解决。以认证为例，汽车产品《公告》认证和国家环保总局的环保认证基本是重复的，再加上汽车产品强制性认证，企业就有三重认证。

　　同时，吕振华还认为产业政策的调整存在以下两大障碍。一是原先国家支持的是三大集团，在目前情况下支持目标不再明确，目前最有活力的企业和国家一直扶持的大型集团各有优势。二是在WTO原则下，政府应以什么方式来支持中国汽车工业的发展是个难题。“新产业政策制定的难点在于如何明确制定关于自主开发能力的方式、目标和重点，至少这方面要具体化，有所为有所不为。”

　　而1994年政策多受人诟病也是新政迟迟不出的一大原因。“如果新政突破的地方很少，那么出台还有什么意义呢？可能我们还没有绕过WTO框架，外资大企业就来找我们的漏洞了。”一位业内人士这么认为。

　　新政将“新”在何处？

　　可能的新变化包括：投资管理方式有变；投资主体将多元化，恢复民企投资汽车业国民待遇；扶持自主品牌研发；强化建立自产汽车品牌销售体系

　　虽然两年前推出的《汽车产业发展政策》征求意见稿并不是一个对外公开的文本，但记者通过采访看过部分意见稿以及接近发改委的人士，对新政窥之一貌。

　　张宇贤认为新政关键的修正将包括投资管理方式的变化，投资主体将趋于多元化。“国家会鼓励多元投资。只要达到准入标准，政府可以从公共利益角度出发，对汽车的环保、技术进步等指标进行审查，而不再审批具体的汽车投资项目本身。”

　　根据张宇贤的分析，新政将会解决三大问题，首先是行业准入方面将“一视同仁”，比如原先对民营企业的“歧视”将恢复给其国民待遇。“完全放开不太可能，但像以前统得很死也不行。会在开放和管理中间取个平衡点。”10年来最受诟病的审批制将过渡到审批制、核准制、备案制等多种管理方式并存。“除了整车项目、跨产品类型的生产，比如大客转向生产轿车等这些需要国务院审批外，应主要推广核准制和备案制等。”

　　二是自主研发和自主品牌问题，这是最需要对1994年政策修改的地方。“政策在这方面的立意要高。企业不去考虑这个问题，而如果政府不去考虑就不对了。政策需要从对生产领域的保护转向对自主研发的扶持。”

　　三是要建立自产汽车品牌销售体系，即解决如何在WTO规则下保持中国汽车企业对现有营销网络的自主权问题。“拥有经过长时间建立起来的、较为完整的销售服务体系是中国汽车企业最大的资本。因此，在跨国汽车公司全面加强对中国汽车产业的控制力，特别是不断增强对销售服务网络的主导权的今天，中资企业继续保持对销售服务网络的自主权非常必要。中国汽车产业决不能走巴西汽车‘有产量没产品，有规模没品牌’的老路。”

　　而一位不愿透露姓名的新政智囊团专家告诉记者，新政有可能会向中国民族汽车工业倾斜，在政策上对自主研发进行引导。他说，“以奇瑞这样的公司为例，以前没有享受同等的国民待遇，目前自己闯出了一片天地，国际汽车巨头也在向它伸出橄榄枝，如果政策上不对其进行扶持，说不定哪天也倒向外资那方。”

　　而曹鹤认为发改委的一纸文书根本挡不住地方政府对发展汽车业的热情。“所以出台的新政可能会提高整车入门的门槛。”

　　也有专家主张“市场”和“计划”两手都要硬。中国汽车工业咨询发展公司首席分析师贾新光认为，首先应该改革投融资体制，放开资本市场，允许民营、股份及其他资本进入汽车领域，国有资本可以上市流通。而中外合资公司内，放开限制，股份比例由合资双方自行确定。同时，改革金融管理体制，鼓励产业资本与金融资本的联合。其次，国家有关部门在汽车项目管理方式上应实行严格的认证制、召回制和淘汰制，强化市场管理。发挥市场对资源的配置作用，促进产业结构调整。确立出口战略，促进国内汽车企业参与国际竞争。

　　而业界传闻的新政可能进行的改动还包括以下内容：控制进口配额放开后的汽车零部件进口，尤其是限制眼下非常流行的SKD生产；要求零部件分销商必须拿到厂商的许可证；改变国产车销售网络只能销售国产车的政策限制；防止小汽车厂家的过度发展；在股权比例方面国内企业仍然必须在合资企业中占大股；可能删除2010年国内汽车企业拥有自主产权的产品必须达到国产汽车销售总量的50%以上的相关规定等。

　　而记者在采访几家汽车企业时，他们也对新政策很是关注：“1994年政策误了中国汽车整整10年，新政不能再耽误了。”而对于新政的展望，他们却都保持了谨慎沉默的态度。包括大众在内的汽车企业都声称自己至今没有正式获得过新的汽车产业政策原文，所以无法就此发表看法。

　　全球化悖论下的政策选择

　　跨国汽车公司在华战略的新变化：一是把过去相对独立的“中国战略”转变为符合其长远利益和整体利益的“全球战略”，中国市场逐步成为其“全球战略”的一部分；二是把原来中外双方相对平等的“合作型”战略转变为谋求单方面主导的“控制型”战略

　　“纽约，凌晨五点，有人独自驾车穿越布鲁克林大桥；上海，下午六点，有人约定一生的幸福……美好的时光各有不同，但COROLLA花冠带来的美好感受跨越时空，让世界同时精彩。”这是今年新上市的丰田花冠的一则平面广告的文案。

　　全球化不仅是跨国汽车巨头精心打造的营销概念，更是其日益把国际竞争变为在中国国内竞争的一个缩影。迅速发展的中国汽车市场是全球汽车市场最后一块丰盛的蛋糕，也是跨国汽车公司全球战略的必争之地。一位不愿透露姓名的汽车业内人士的忧虑已经近乎危言了：“中国汽车工业有点类似于上个世纪初被八国联军侵华时瓜分的中国版图。”

　　外资管理政策的重大变化为跨国汽车公司的战略调整提供了政策空间。张宇贤分析认为，取消国产化限制为跨国汽车公司迅速扩大在中国的产能，快速引进车型，加强对整车生产的技术控制提供了条件；取消发动机的股比限制使外资不仅拥有发动机的技术，而且可以控股甚至独资生产。这样，跨国汽车公司一方面可以通过对发动机生产的控制而左右整车利润的分配，另一方面又可以通过对发动机生产的控制而加强对整车和零部件生产的控制，从而提高其对整个汽车产业的控制力；取消服务贸易领域的限制使跨国汽车公司可以凭借其雄厚的资本和成熟的经验，加强对服务贸易网络的掌控，从而实现对中国汽车产业从“生产型”控制向“生产+服务贸易型”的双重控制。

　　汽车产业的政府决策层和智囊团已经注意到了这种现象。今年3月，发改委工业司的官员在一份内部刊物上发表了一篇题为《跨国汽车公司在华战略调整对中国汽车产业的影响》的文章。文中认为：从总体上看，跨国汽车公司在华战略的新变化主要表现在两个方面，一是把过去相对独立的“中国战略”转变为符合其长远利益和整体利益的“全球战略”，中国市场逐步成为其“全球战略”的一部分；二是把原来中外双方相对平等的“合作型”战略转变为谋求单方面主导的“控制型”战略。

　　政策制定者认为新政将重点解决在WTO框架下，如何继续加强政府对汽车行业的宏观管理。张宇贤认为这是汽车行业不同于一般的竞争性行业。“从整个世界汽车产业的厂商结构看，垄断竞争是其主要特征，真正的自由竞争已不存在。另外，在WTO的国民待遇原则下，自由竞争的最大受益者是跨国汽车公司，而不是中国的汽车产业资本。”

　　一位业内专家认为，现在很多人都在喊政策上要完全放开，“但其实如果真正放开的话，根本没有中资的份儿。因为资本、技术和品牌都是中国汽车产业的弱项。外资看重的中方的壳资源却是政策带来的。”

　　自主开发新政当有所为

　　合资企业的研发平台永远是跨国公司的。中资没有自主决策的权力和能力，永远只能充当配角。现在是发展自主品牌的最后可能的机会

　　中国汽车发展到今年，自主开发被第一次上升到非常高的高度来讨论。而这也成为新的汽车产业政策最值得期待的地方———制定有关支持自主开发的具体政策。

　　张国宝曾经在公开场合承认,目前我国汽车工业的问题是自主开发能力较弱；企业规模较小、汽车行业“散、乱、差”现象没有得到根本解决；产品主要集中在国内市场,缺乏国际竞争力。这也是制约我国汽车工业发展的主要因素。

　　张宇贤为自主发展如此出谋划策，“把自主研发工作纳入对国有大型汽车企业经营者的考核范围。今后考核企业经营者的业绩，不仅要有短期目标如产值、利润、税收等，还要有长期指标如自主研发能力、可持续发展能力和核心竞争能力的提高等。另外是要选择好自主研发的平台。从实际情况看，合资企业的研发平台永远是跨国公司的。中资没有自主决策的权力和能力，永远只能充当配角。中资自主研发的平台只能是汽车企业集团中非合资部分和独立发展的中资汽车企业。”

　　张宇贤认为中国的汽车工业发展必须建立动态的比较优势。“现在的比较优势只有劳动力成本低廉。这样下去容易形成中国汽车企业的贫困性增长。”日本的产业政策比较成功，就在于它发挥了动态比较优势。“自由贸易是相对的，贸易保护是绝对的。”

　　北京大学政府管理学院企业与政府研究所所长路风在接受本报记者采访时提出，要动用所有的政策手段支持自主开发。比如以自主开发为原则开放汽车工业的竞争、帮助中国自主开发的产品树立品牌、在税收和征费方面给予自主开发优惠、通过协调中国企业的集体行动和对关键环节进行投入来加快汽车工业的经验积累和能力发展等等。

　　有业内资深人士认为，现在是发展自主品牌的最后可能的机会。那么汽车产业政策如果要出台，应该在这方面有所作为。新政应该在不违背WTO原则下最大程度的发展自主品牌。

　　清华大学汽车研究所所长吕振华在接受记者采访时表示，新政的最大问题是解决扶持中国汽车工业的发展问题。他认为一要做到大力支持每个企业的自主开发能力的发展，二是真正支持零部件技术和整体创新能力的法则，当务之急是发展整个零部件企业。零部件企业大多是散兵游勇，“很多民营企业缺乏技术和管理。”

　　吕振华通过本报呼吁国家对科技的投资要赶快向汽车产业等重大经济领域倾斜。科技方面的合作要政府、企业、研究院校等的合作。启动这些项目需要各股力量的集成。要用新的机制来确定这些，有兴趣的企业共同参与，成果共享，长期为整个行业服务。

　　科研院所在技术创新上的努力让我们看到了曙光。吕振华告诉记者：“关于自主开发的核心技术方面，我们最近向国家有关部门提出建议，新的项目建议书已经提交给科技部。”

　　1994版汽车产业政策出台始末

　　政策是产业发展的浓缩。对1994年汽车产业政策出台始末的回顾可以使我们更清晰地了解中国汽车工业艰难发展的脉络。

　　1982年国家成立六大全国性工业公司，全国汽车企业尽收其中。不久后国家又决定将一汽、二汽、重汽实行计划单列。后来中汽公司第一个被撤销，成立中国汽车工业联合会，然后又重组中汽总公司。1993年取消中汽总公司管理职能，成立汽车司并入机械部。1998年撤销机械部，组建国家机械局，3年后机械局成国家经贸委内设局，管理汽车的专业部门便被彻底取消。

　　国家信息中心发展研究部副主任张宇贤向记者介绍了1994年汽车产业政策制定的过程：1994年汽车产业结构矛盾比较突出，这是当时政策最首要解决的问题。当时国务院总理亲自抓，并且由计委牵头，机电司起草。“当时市场经济氛围没有现在这么浓，对政府的引导行为也能够接受。不像今天对于自由竞争的要求更多了。”

　　曹鹤的旧头衔是原中国汽车工业总公司董事会办公室秘书，他也见证了1994年政策的制定过程。在民族证券的会议室里，曹鹤回忆道：“当时上到国家领导下到各个部委，都非常重视制定民族汽车工业的发展总纲。当时后进国家赶超先进国家主要是两种模式，巴西模式和日韩模式。我们制定汽车产业政策是完全按日韩模式来的。国务院一度曾设立汽车振兴领导小组及办公室，酝酿起草《中国汽车振兴法》。这个法律的名称跟日本、韩国的都几乎一模一样。但按照当时的条件，出台这样一部法律条件很不成熟，结果就出台了产业政策。”他补充说，“当时也先出了意见稿，征询了专家方面的意见。当时有很多专家在日韩模式和巴西模式上也争论不休。所以1994年的汽车产业政策一开始就是一个矛盾的产物。”

　　这个政策直接延续了之前中国挑选合资伙伴的思路。据第一任上海大众公司董事长仇克回忆：“一开始主管单位要求挑选合资的目的非常明确：一要有先进的技术和生产工艺；二要有雄厚的实力和良好的合作信誉；三是不仅要同意转让整车技术，零部件技术也必须转让；四是合作生产的轿车要是外方最新款的、能作为公务车和出租车使用的中级车。”

　　10年后回过头来对这部旧典进行评价。程远认为“1994年产业政策的最大成功之处在于促进了国产化。如果没有国产化，现在我们汽车工业也就没有资格来谈自主品牌。”而张宇贤认为政策最核心的是解决了零部件的国产化率问题。“这个基础搭起来了。”

　　张宇贤告诉记者，很多人认为1994年的汽车产业政策是扶持三大汽车集团存在误解。“事实上当时提出来的是扶持2-3家大型汽车企业，谁做起来就扶持谁。”当时的目的是治理散乱差。而直到2000年国家经贸委在制定十五规划时才提出指导这三大汽车集团的。

　　而对这部旧典最多的是尖锐的批评。曹鹤对本报记者说，“该限制的没有限制住，不该限制的却限制了。当时政策制定的目的是发展民族汽车工业，结果是走了合资的道路；政策想借鉴日韩模式，结果是巴西模式。”

　　而张宇贤认为1994年政策最大的不足是没有形成投资主体多元化。“延缓了市场经济的步伐。另外的失误在于对自主开发突出不够，措施不具体不配套。”

　　在程远看来，实际效果与当时政策制定者的初衷南辕北辙，问题出在审批制上。“用审批的办法达到对汽车工业的控制。这样并没有解决散乱差的问题，只有进入机制没有退出机制，一些有‘壳’资源的企业把企业的生产权和投资权变成可转换的价值。这样治理散乱差的局面反而加剧了。”

　　而北京大学政府管理学院企业与政府研究所所长路风对1994年汽车产业政策的批评更是在今年4月掀起了一阵风暴。他认为中国汽车产业政策从战略失误到编造神话。

　　但在张宇贤看来，把目前中国汽车工业发展的失误完全归罪于一个政策显得有些冤枉。“很多东西不是一个政策所能决定的。”他认为各方都能接受的产业政策就不是一个好的产业政策。“如果政府追逐名利、企业急功近利，那么政策就将无能为力。”

　　也有业内人士对新的产业政策抱以宽容的态度，“产业政策不需要一步到位，可以逐步修正。”一个政策不可能考虑那么远，我们也不必因此苛求它太多。“可以考虑把疑难问题往后放，先解决紧迫问题。”