地方新银行躁动

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　　本刊记者 李奇 陈晨星

　　地方政府和民营企业怀揣筹建银行的可行性报告四处游说，新一轮地方办银行的热情正在迸发。

　　银行牌照成为稀缺资源，因此渤海银行获准设立刺激了金融界的神经，作为8年来首个获准设立的全国性股份制商业银行，渤海银行进一步强化了地方办银行的冲动。渤海银行是仅有的特例，还是一拨新办银行的起点？各方看法不一。

　　在事权和财权难以对等的情况下，地方银行冲动具有明显的合理性，地方政府有理由拥有地方金融发展的话语权，它们能如愿以偿吗？

　　地方政府负责振兴一方经济，渴望获得更多金融支持；而监管部门致力于防范风险，政策取向上偏重金融稳定。各方博弈困扰政策制定者：在亚洲金融危机过去7年之后，金融业如何处理稳定与发展的关系？如何寻找二者之间的平衡？

　　各方游说办银行

　　今年全国“两会”之后，中国银监会监管二部的官员需要做一项重要而棘手的工作：答复人大代表和政协委员提出的关于办银行的议案和建议。

　　监管二部的监管对象是股份制商业银行和城市商业银行，有专门的市场准入处负责发放银行牌照，虽然银监会成立以来，他们还没有正式发放一个商业银行牌照——已获准设立的渤海银行正在筹建，牌照也尚未发放。

　　需要答复的提案中，包括一份名为《关于申请筹建“东北发展银行”的报告》。万向集团董事长鲁冠球、大连大杨集团董事长李桂莲等10位民营企业家全国人大代表和政协委员联名申请出资10亿元人民币，联手日本、美国等跨国银行，成立一家股份制民营银行，支持东北振兴。

　　这份报告希望东北发展银行成为东北第一家由民营资本和国际资本入股的民营股份制商业银行，立足大连、面向东北，为东北老工业基地的建设提供全方位的金融服务。

　　据悉，已经向银监会提交申请的还有重庆、西安等地筹建银行的报告。不过，目前来看，银监会不会给这些申请者带来好消息。银监会二部一位官员透露，渤海银行在很大程度上是个“特例”，银监会对新办银行已经表态要审慎性准入。

　　今年2月9日，在全国金融工作会期间，银监会忽然以新闻稿的形式宣称，监管机构对新设股份制商业银行法人机构实施审慎的准入措施，鼓励民间资本和外资入股现有商业银行。也就是在这份新闻稿中，银监会透露渤海银行已经获准筹建。

　　监管部门表明了态度，但这并没有打消地方政府和民营企业办银行的热情，相反，他们从渤海银行这个特例中看到了政策松动的迹象，因此各方加紧四处游说。

　　对政策游说者来说，一年一度的“两会”是最好的讲台。中央领导参加分团讨论时，地方代表或直接呼吁应该成立“西北开发银行”、“东北振兴银行”，或间接暗示“我省近年来存款增长速度超过了贷款”——潜台词是金融对该省发展的支持不够。

　　在公开场合，东北地区的地方大员们齐声呼吁成立“东北振兴银行”，并且希望每省都有民营银行安家落户；在最南端的海南省，新任省长卫留成宣称尽快复活“海南发展银行”；在西部的四川，工商联牵头成立了四川民营银行筹备领导小组；在东部的浙江，浙江商业银行也将更换注册地，从一家合资银行改组为中资商业银行。

　　而在此前，金融专家徐滇庆曾成立长城金融研究所。在他的张罗下，数十家民营企业跃跃欲试拟就五六家民营银行筹建草案。

　　地方银行为何冲动

　　对于新一轮地方银行投资热潮，国家开发银行专家委员会常务副主任王大用的解释是：“这次地方银行‘冲动’的背景是去年开始，中国各地出现了自1992、1993年以来的又一个投资热潮。”经济扩张必然带来金融的扩张政策，地方政府希望当地有更多银行来积聚金融资源。

　　国家发改委经济研究所金融研究室主任宋立则认为，地方银行冲动来自四大国有商业银行采取收缩战略后，地方金融需求得不到满足，“需求多，供给少，愿意投资银行的自然就多”。

　　工农中建四大行的分支机构曾经一直深入到中国的乡镇，但近年来，出于自身改革和管理最优化的考虑，四大行从基层撤离。宋立对《财经界》记者说：“四大行该不该撤？该撤！但四大行撤出之后，地方上没有相应的中小银行成长起来。中西部有些县只剩下一个农业银行，有些甚至连农业银行也没有了，只有信用社和邮政储蓄。”

　　信用社只能满足社员日常的简单再生产，缺乏对开办企业发展县域经济足够的支持力度，而邮政储蓄只存不贷，进一步加剧了地方资本的匮乏。“邮政储蓄就像一个水泵，源源不断地将地方资金吸进来，又存到中央银行去了。”宋立说。

　　资料显示，经济欠发达地区往往成了资本净流出地区：黑龙江省每年新增存款200亿元左右，每年可新增贷款140亿元，但当地企业只能贷出50亿元左右；海南省2003年各项存款余额为1000亿元左右，而各项贷款余额仅为800余亿元。

　　为什么出现这种情况？宋立分析说，原因是银行资金的非市场性跨区域流动，四大国有银行的分支机构不是独立意义上的地方银行，其贷款决策权有限，它们在当地吸收存款，资金却是全国性流动。这种内部的资金非市场性划拨容易造成一些地方金融资源分配失衡。

　　四大国有银行主导金融资源分配的另一个恶果是，国有大银行贷款倾向于“大客户”，漠视中小企业，造成中小企业融资难的问题多年难以解决。

　　徐滇庆在接受《财经界》采访时说，中央三令五申，要求银行加强对中小企业融资的支持，四大国有商业银行还为此专门设立了为中小企业融资服务的办事机构。但是，一年又一年，中小企业融资渠道依然没有打通。目前，金融领域缺乏扎根于基层，为中小企业、民营企业服务的金融机构。

　　地方的金融权力

　　有专家指出，地方经济发展过程中地方银行的作用功不可磨，像深圳发展银行、浦发银行等等，似乎造成一种这样的现象：经济发展，银行先行。

　　地方发展经济有巨大的金融需求，但是金融资源却掌握在中央手里，这种不对称造成了金融领域的扭曲状态。

　　北京师范大学钟伟教授对《财经界》说，中国在财政资源的分配上已经照顾到中央和地方的分权，但在金融领域，却是中央垂直体系分配金融资源，最大问题是中央全国一盘棋，完全不考虑地方的需要。

　　在钟伟看来，中央一方面将事权下放，地方不仅要发展经济，而且还要承担教育、就业、三农等多项政策任务，更要对维护地方稳定负责；另一方面将财权上收，地方可以掌控的金融资源匮乏。

　　实际上，中国的金融体系安排常常忽视地方的金融需求。宋立尖锐地指出：“中央银行的货币政策委员会中没有一个地方代表的席位，中央银行的大区分行长有时会列席会议，但是没有投票权。这样的货币政策怎么能反映地方的金融需求？而且，在中国一个城市下面一个区的金融监管人员是从北京‘派’出去的，他们考虑的是什么？是上面政策的完整性。他们能充分考虑地方的金融需求吗？不考虑。”

　　宋立认为，地方政府当然希望办银行，因为这是地方的经济权力，地方没有发行货币的权力，但应该有发展金融机构的权力。

　　事权和财权不对等的结果是，地方政府要么不干事，要么搞乱收费等歪门邪道，与此同时，地方政府做出了“理性选择”。“地方政府很聪明，只要是全国性银行的分支机构，我尽可能地迫使你在地方多贷款，出了事反正有国家兜着。”钟伟说。

　　地方政府希望控制金融资源，逐渐成长壮大的民营企业同样对银行业也虎视眈眈。徐滇庆当初搞民营银行的研究试点，民营企业家异常踊跃。虽然到目前为止，民营企业家创办商业银行还仅限于民生银行这一特例，但在股份制商业银行和城市商业银行中，民营股东的身影已经有很多。

　　10个民营企业代表在其筹建东北发展银行的报告中，这样解释进入银行业的举动：“具有强烈的社会责任感和历史使命感，完全是抱着拳拳爱国之心参与金融业变革和东北老工业基地的振兴工作。”

　　并非所有的企业家都是出于社会责任感而办银行。在钟伟看来，民营企业进军银行通常有两种情况，一种是资金过剩，希望投资高端产业，从单纯做产业转向产融结合；一种是资金出现了困难，希望通过银行来获得稳定的现金流。

　　而中国加入世贸易组织的承诺之一是：中国银行业将在2006年全面对外资开放。地方政府和民营企业都希望银行业也能对内开放。在这个问题上，东北发展银行发起人之一的李桂莲话很有代表性，也很有说服力：“我们真的不希望等到2006年外资银行进来后再从他们手里抢市场。我们希望也给我们这些民营资本一个机会。”

　　审慎性准入的背后

　　一方面是地方强烈的银行冲动，但另一方面，监管部门对新批商业银行不乐观。

　　自1986年作为金融改革试点的交通银行获国务院批准成立，到1996年中国民生银行开业，9年间中国成立了11家全国性的股份制商业银行。此后，为了抑制投资过热，实现经济的软着陆，中国的商业银行建设进入冰封期，8年来未有一家获准建立。

　　成立刚一年的银监会已经明确表态，由于设立新的中资银行法人机构影响重大，而我国银行业风险还“比较突出”，市场退出机制尚待完善，监管部门将对新设股份制商业银行法人机构实施审慎的准入措施。

　　银监会主席刘明康上任之初就已经明确表示重在“防范风险”，并且在其工作重点中强调“抓两头”，将国有银行改革和农信社改革放在首位。

　　在金融对经济的支持作用上，监管部门和经济发展部门有共识。在3月份召开的中国发展高层论坛上，刘明康承认：“很大的挑战来自于现有经济得不到足够的金融支持。”

　　不过，谈及中小企业融资难，刘表示，光靠银行还是不够的，要多条腿走路。“一定要大力发展创业投资基金，创业投资基金能够代替银行很多的功能与作用。”

　　社科院金融研究所金融发展室主任易宪容分析说，中国银行业在8年间一直禁闭对内开放大门，主要缘于颇高的金融风险。我国早在20世纪90年代初期，就向民营资本开放过金融机构的市场准入，后出现多起违规事件，农信社不良资产高达40%以上，随后国家花费大量的财力和精力来处理那些面临倒闭和挤兑风波的城信社、农信社。另外，四大银行和11家股份制商业银行的不良资产也居高不下，成为监管者的重中之重。“已有的金融机构当时都需要整治，新增金融机构不是忙中添乱？”

　　监管部门的职责是维护金融稳定。国有商业银行改革由中央政府买单，农信社下放给地方政府，还有城市商业银行怎么办？银监会的思路是明确的，让民营资本和外资来为城市商业银行和农信社的改革买单。

　　截至去年中的统计显示，中国现有112家城市商业银行，总资产1万3千多亿元，占全国存款类商业银行总资产的6%，不良贷款比例达16.53%。除了上海银行、北京市商业银行、南京市商业银行等城商行规模较大，资产质量状况较好外，近一半的城商行累计亏损，有近1/5的已经处于高风险状态。考虑到统计口径及信息披露的准确性，实际资产状况远远低于现有的统计报表。

　　显然，这样的烂摊子如何能吸引民资和外资呢？银监会的办法就是控制新增银行牌照的数量，这样就可以让现有商业银行的牌照升值，使那些试图进入这个领域的投资者付出点代价。

　　呼声很高的东北振兴银行如何能获批？据悉，像渤海银行那样从零开始做一家新银行已希望不大，比较可能的方式还是要去重组东北的一家城市商业银行。

　　为何假设政府是“恶”的

　　民间资本若要获得银行业的许可证就得支付一些费用，帮助化解部分金融风险。但是民间资本愿意为此买单吗？徐滇庆分析说：“民间资本在进入基层金融机构之前必然要算笔账：投入资金要多少年才能盈利。例如，如果投资某农信社，按照最好的估计，要13年之后才能盈利。在这种情况下，要求民间资本进入农信社，对他们来说无异于一个圈套。切莫低估民营企业家的智慧，要骗人家上当，可不那么容易。”

　　徐说：“如果在算清楚账之后还有人愿意来投资，恐怕问题更为严重。十有八九，来投资的人根本就没安好心，也许是来给自己企业圈钱的，也许是‘黑吃黑’，想捞一把就跑。”

　　他因此警告说，银行投资热和当年的股票证券热一样，由于许多人对金融银行业缺乏足够的了解，如果不能正确引导的话，很可能“播下龙种，收获跳蚤”。

　　对于拟议中的东北振兴银行，有人对东北的金融环境有所担忧，东北某银监局的一位人士说：“从东北的三个省看，商业银行的平均不良率约在40%以上，全国不良率排名前三位的省份都在东北”。

　　渤海银行未来的生存环境又如何？根据天津市政府统计，2002年，按五级分类，该市金融机构不良贷款比例是25.4%，高于全国平均水平。显然，在这种信用环境缺失的环境下，谁能保证渤海银行和东北振兴银行不会重蹈覆辙呢？

　　徐滇庆说：“无论是那些地区性的银行还是城市信用社、农村信用社，都是地方政府主导的金融机构。地方政府将一笔财政资金存进某家金融机构之后大量吸收存款。这些金融机构95%以上的资产来自于民间存款。当资金到手之后，在地方官员主导之下，地方性金融机构贷款给一些政府投资项目，大动土木。可是，贷款到期的时候，却不知道应当由谁来归还。”

　　各方担心新一轮地方银行最终难以摆脱政府干预，最终穿新鞋，走老路。宋立对此深感不解，他问记者：“你为什么要假定地方政府是‘恶’的呢？中央和地方实际上是在履行各自的职责，不能说中央政府主导就是善的，地方政府主导就是恶的。地方政府不但应该有金融发展权，而且应该有金融监管权，应该让地方政府的责、权、利相统一。”

　　他说，银行股东各自有各自的考虑，这很正常，关键是要设计一种制度，在这个制度里，有均衡的股权结构，有良好的公司治理机制。

　　地方商业银行的定位

　　新的地方银行牌照稀缺，地方银行的繁荣之路寄托于现有的城商行和农信社。城商行能否成为地方政府可以寄托的银行中间力量？

　　城商行大多由地方政府控股，在业务发展中能获得相关的政府资源，但相关调查报告显示：城市商业银行的存款结构中，个人储蓄的比例已出现显著下降的趋势，70%的存款来自当地的企业。这个存款结构的变化反映出的问题是，城市商业银行的社会公信力正在下降，居民们把钱都转存到了四大国有商业银行或者其他业务创新能力很强的股份制银行。

　　4月17日，国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌在其组织的一个论坛上说，城市商业银行的何去何从可能是下一步中国银行体系健康发展的一个极其重要的问题。他的建议是城商行摆脱“地方金融”的概念，鼓励其跨地区经营。

　　夏的想法代表相当一部分城商行的愿望。做大做强是中国地方金融业挥之不去的诱惑：深圳、南京等大城市商业银行曾试图建立“六行战略合作体系”；安徽、江苏、山东、河南等地的城市商业银行曾倡议合并建立“淮海银行”。

　　一位学者说，将银行捆绑大的一个好处是将风险集中起来，实际上是绑架了政府，“会哭的孩子有奶吃”，政府就不敢不救。实际上，有民营银行筹建八字还没一撇，就鼓噪着“5年内打造中国的花旗”，曾是金融业的一大笑谈。

　　而在央行副行长吴晓灵看来，这是没有找准地方银行的准确定位。她在论坛上当场就提醒说：“我奉劝很多商业银行，做好自己的市场定位。中国不缺全国性大银行，不缺跨区域性设分支机构的银行，缺踏踏实实为当地经济服务的中小银行。”

　　为此，她还特别举例：1999年以前，农村信用社没有做好市场定位的时候，老想跟着国有商业银行走，最后是连年亏损。但是1999年在央行小额信贷贷款的市场定位之后，面向农户，农户是很守信用的。现在全国的农村信用社基本上做到当年不亏损，历史问题正在逐年消化，因此市场定位是非常重要的。“我觉得，中国现在缺几千几万个踏踏实实在社区内为社区服务的中小金融机构。”吴晓灵说。

　　目前看来，农信社改革的结果也会最终产生数百家农村合作银行和农村商业银行，如果这些机构能解决治理机制的难题，或许将是地方银行的中坚力量。

　　但值得注意的是，农村商业银行和农村合作银行成立的途径还是老的思路，由若干多的农信社捆绑而成。宋立因此表示，这样的先天不足既不能保证银行的资质，又进一步减少了农村金融领域的竞争，强化了垄断，为其下一步发展带来了隐患。

　　稳定与发展的平衡

　　从亚洲金融危机中侥幸逃过一难，中国银行业尤其是监管当局对风险有异乎寻常的担心。

　　渤海银行成为8年来中国首家获批商业银行，是不是意味着中国自亚洲金融危机以来的金融收缩战略可以自此划上句号？中国现有的商业银行能否满足经济发展的需要？这样的问题业界尚有争论。

　　刚从美国考察回来的宋立正在起草一份名为《金融发展应成为构建“十一·五”经济发展机制的核心内容》的报告。他对记者说：“相对其他领域，金融发展滞后了，我们应该抓住当前的战略机遇期，把金融发展作为‘十一·五’发展的重要内容。”

　　在他看来，中国的银行不是多了，而是少了。中国多的是银行分支机构，少的是独立的地方银行。“中国的银行应该翻一倍之后再来说是多了还是少了，国家的经济活力不在于大银行大企业，而在于有没有小银行小企业。”

　　宋立曾经到浙江做过调研，他的结论是：即使无缘得到一张真正的银行牌照，与民营经济相伴生的非正规金融体系依然会蓬勃发展，它为民营企业家提供了原始积累时期重要的“创业资本”支持，卡是卡不住的。

　　事实上，在浙江的温州、台州地区，将类似于“地下钱庄”的民间借贷形式发挥到了极致。这里的家家户户手里几乎都有几十万的现金，但相当一部分温台人手里的钱不存银行、不炒股票，他们的资金在叫做“会”的民间金融体系里快速流动着，几百万的资金可能在几个小时内呼之即来。一项统计表明，温州中小企业共有16.7万家，资金来源60%靠民间借款，台州地区的民间融资甚至占到企业资金总数的50%左右。

　　尽管在法律意义上，这些“地下钱庄”被定义为非法集资，也曾经出现挟款潜逃的事例，但在当地，它们仍然是主要的一支金融力量。

　　“虽然我们主观上不太愿意正视和承认非正规金融体系，甚至习惯性地老盯住其可能潜在的风险而进行严厉打压，但这种势头是遏制不住的。”宋立说。

　　他希望能在金融稳定和经济发展之间寻找到一种平衡，“我们金融秩序比较好的时候，我们经济发展就慢；金融秩序不好的时候，我们经济发展就快。我们能不能在二者之间找到一个中值？”

　　他认为，金融风险不是越小越好，而是有个风险平衡的问题。银行要在信贷风险和利率风险中寻找平衡，金融监管部门也应该在金融稳定和经济发展之间寻找平衡。

　　宋立说，1997年亚洲金融危机以来，国有银行的金融风险进一步凸现。受“金融约束”理论的影响，中国为化解金融风险，防范金融危机，金融稳定被提上空前甚至压倒一切的高度，并且从金融监管部门的意志变成金融机构的自觉行为，以至金融改革的现实取向与金融服务改进的方向严重背离。目前，“金融约束”理论也逐渐在政策实践中演变为事实上新的“金融抑制”思想，金融领域没有进行大的突破性进展。

　　显然宋立代表着一部分研究宏观经济发展的学者的观点：不应该控制牌照的数量，只要合规就应该给他发牌照。只要符合条件，银行也没有出现过度竞争的情况下，从理论上就不应该控制牌照的数量。

　　在经济发展派看来，不能因为金融监管还不成熟，就放弃金融发展。监管是为了发展，而金融发展也是促进金融稳定的工具。