中国城市的“危机管理”危机

　　记者杨金志、郭高中、朴抱一报道

　　城市的公共安全与城市危机管理是一个硬币的两面，中国城市的危机管理还在粗放型的“初级阶段”

　　北京减灾协会的专家们正在为北京建立一套《生物灾害与危险物品泄漏爆炸事故应 急预案》。作为这项预案的调研报告已经在2003年年末完成。

　　作为北京市“SARS”反思调研项目之一,这项研究包含了消防、卫生、气象、植保、兽医、安全、城市建筑等不同专业领域。

　　专家们希望通过这些预案,在北京再次遇到诸如2003年的SARS危机、或不久前在怀柔区金矿发生的泄漏事件时能够从容应对,并且把损失降低到最低程度。

　　民政部国家减灾中心灾害信息部袁艺博士告诉《瞭望东方周刊》,从2001年开始,民政部就在做全国性的突发事件应急预案。

　　应急预案目前还在建设中,各省的进展都不一样。袁说预案即使建立了,短时间内也不见得能用上;而且不同部门之间的条块分割,使得建立统一的抗灾体系显得非常艰难。

　　中国危机处理机制像“食草恐龙”

　　在应急管理机构方面,中国和发达国家差距巨大。1979年,美国联邦紧急事务管理署成立,集成了原先散见于各个部门的危机应对功能,直接对总统负责,确立了“总统灾难宣布机制”;1990年代,美国政府正式推出《联邦应急方案》,美国的应急体系框架真正成型。

　　上海市社科院科研处副处长、公共问题专家姚勤华说:“我们当前的危机管理,从上到下还是分散的、割裂的。地震局、水务局、公安局、消防局、卫生局、民防办……大家都基本上各管各的。”

　　“还没有一个有效、有力的统筹部门,没有形成集成化、立体化的危机管理体系。但危机是不分条块来袭击城市的。”姚勤华说。

　　他认为,城市的公共安全与城市危机管理是一个硬币的两面。在姚勤华眼里,中国城市的危机管理还在粗放型的“初级阶段”,留有浓厚的计划经济时代的痕迹,条块分割严重。

　　具体地说,中国对于危机处置在横向上是分散管理,即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理,也就是所谓的“九龙治水”;在纵向上进行集中管理,由中央集中统一指挥突发事件的应急工作,地方予以配合。

　　看起来有很多部门在负责,实际上独缺一个最重要的机构──常设的、统一的、强有力的危机管理机构。这使得中国的危机处理机制就像一头食草恐龙,身体庞大而头颅弱小。

　　北京减灾协会的专家在报告中说,“建立全市统一的,应对威胁社会公共安全的,各类突发性灾害事故的,安全减灾管理机构的时机已经成熟,不能再拖延了。”

　　一些大都市的领导人已经意识到这个问题。2004年7月左右,上海市也将在公安局内设立应急联动中心,统一处理紧急事件。北京市则在元大都公园建立了全国第一个紧急避难所,可以为25万人提供避难。有消息说,由北京市市长王歧山负责的北京市城市预警和应急指挥系统,已在构建之中。

　　人民需要真相

　　“面对突发事件,一些地方政府的第一反应往往是封锁消息,以为这样可以稳定民心。”姚勤华说。事实上,地方政府虽然也在积极应对危机,但是由于缺乏舆论监督,缺少媒体和公众提醒它需要注意哪些方面,政府采取的措施有时是不全面的。

　　在姚勤华看来,信息披露不仅是政府的义务,也是政府应对危机最有效的方法之一。2003年的SARS危机给政府上了深刻的一课。

　　信息披露的不完善,说到底是体制问题。“封锁消息的根本原因在于,我们的一些领导干部不希望自己领域发生的事,受到上级的关注,引发自身政治生命的不安全。”

　　姚勤华认为,现在的政府官员对待危机处理和信息披露,要比以前积极和重视得多,但这不全是出于保一方平安的考虑,而同样是涉及领导干部自身的政治安全。中石油、密云县和吉林市的重大事故导致官员引咎辞职,对政府官员的心理冲击力是很大的。

　　日本防灾心理学博士小松昭良说,在上海和北京这样的大城市,安全方面的硬件设施已与欧美不相上下;但是这些城市最擅长的是意外发生后的应对,而不是危机前的预防研究,这让人担心。

　　“减灾能力也是生产力。”姚勤华说。而这一点,恰恰被许多人所忽略。在中国,政府对危机事件的处理,大多是受到危机“撞击”后的被动反应,重视危机的处理更胜于预防。

　　“长期缺乏珍视生命的教育,导致我们的民众比较麻木,一个矿难死几十个人也无动于衷,他们没有想到:灾难的发生是不选择人的。”姚勤华说。-