“圈地”热惊人的背后

　　———关于地方政府土地违法案件的调查与思考

　　本报记者 王维香 周朗

　　据国土资源部执法监察局提供的数字，2000年至2002年，全国共立案查处土地违法案件40多万件，其中个人违法32万件(主要为农民建房问题)；村、组集体违法2.5万件；乡级 以上地方政府违法1.3万件；企事业单位违法4.2万件。而企事业单位的违法行为，又多与地方政府违法行为有关。国土资源部去年底以来公布的9起重大土地违法案件中，8起为政府违法。

　　违规设立各类开发区、园区。不少地方“规划跟着项目走”、“规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”

　　近年来，一些地方政府及有关部门无视国家有关规定，擅自批准设立了名目繁多的开发区、园区。这些开发区、园区多数存在违反土地利用总体规划、非法占地的问题；不少地方形成了“规划跟着项目走”、“规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”的现象。2001年10月，山东省齐河县政府与北京一家公司就国科高尔夫球场项目达成投资意向，县政府决定以租赁集体土地的形式为高尔夫球场建设提供用地。经有关部门查实，高尔夫球场共占用耕地1181.67亩，其中不符合土地利用总体规划用地830亩，含基本农田487亩。

　　据最新统计，目前全国共有各级各类开发区6015个，60%以上是省级以下开发区。各类开发区规划面积达3.54万平方公里，超过现有城镇建设用地总面积。不少开发区、园区长期抛荒。如南京市江宁区四大园区管辖总面积773平方公里，占了全区土地的49.17%，在开发中出现了未经批准非法占地、土地抛荒及无任何手续强制拆迁农民住房等问题。据江苏省国土资源厅调查，该区违法用地9740亩，农田圈而未用、抛荒6650亩。

　　干预土地资源市场配置，削弱土地资产管理。“虚假挂牌”，非法批地，违法下放土地审批权限，搞“政策特区”

　　2003年7月，厦门市集美区政府内部协商确定，将该区最繁华的一块地段以总价1900万元出让给厦门金中盛地产开发有限公司，但形式上还是挂牌招标。因报价竞买激烈，挂牌报价转入现场竞价，金中盛地产开发有限公司以2780万元竞得。9月26日，集美区政府常务会议作出决定，将金中盛地产开发有限公司缴纳的超出1900万元的部分，即880万元由区政府全额返还该公司，致使该次招标有名无实。像厦门集美区这样不按国家有关规定，对项目用地进行地价评估，采用事先同业主签订合同拟定地价再进行挂牌，搞虚假挂牌的例子并不鲜见。

　　一些地方的领导干部在经营性用地招标拍卖挂牌中，往往以打招呼、批条子等方式，指定供地对象、位置、面积、价格等，使市场调控手段有名无实；在企业改制中，一些地方政府违规处置国有划拨土地，擅自减免土地出让金，低价出让国有土地，使国有土地资产大量流失。

　　征地补偿不到位，侵犯农民合法权益。“地方政府请客，老百姓埋单”

　　这类问题在一些国家基础设施的重点建设项目征地中，特别是铁路、公路建设项目中尤为突出。这类项目往往由于总投资概算中用于征地补偿的比例“先天不足”，难以达到法定补偿标准。建设单位最简单的办法就是将征地补偿费以包干的方式交给地方政府。而作为急需建设项目的地方政府是没有余地讨价还价的，只有通过行政命令要求下级政府及主管部门限期完成任务。向建设单位如期交地的代价就是农民的合法权益受到侵害。

　　还有一种情况，就是有些地方政府截留、挪用或长期拖欠征地补偿费。2003年6月，辽宁省大连市庄河至丹东境内的高速公路动工，在用地未经依法批准的情况下，占用大连、丹东两市农村集体土地数万亩，同时，地方政府还擅自下调征地补偿标准，截留应付给被征地农民的2800多万元的补偿费。

　　征地补偿问题是政府违法中的一个突出问题。多年来因征地引发的矛盾，多数与补偿安置有关，“种田无地、上班无岗、社保无份”的“三无”农民大量增加，造成农民与地方政府或建设单位的冲突，甚至导致矛盾激化，影响社会稳定的情况时有发生。

　　土地违法案件层出不穷，土地违法者“前赴后继”，有深刻原因

　　造成一些地方政府土地违法的主要原因：首先是认识问题。一些地方政府及其领导干部对土地管理法律法规学习、重视不够，依法行政、依法用地管理只停留在口头和文件上，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策意识。有的地方政府热衷于“以地生财、以地招商、以地引资、以地建城”的外延扩张、粗放增长的陈旧模式，以牺牲土地谋求经济发展。

　　其次是机制问题。一方面，在我国现行体制下，地方党委和政府承担着地方经济发展的重要任务，经济增长、财税收入是显著的政绩。土地是最容易变现的资产，一些地方党政领导便急功近利，以牺牲土地的极端做法换取短期内经济发展的“成就”。另一方面，地方政府多征占土地，能增加财政收入，体现政绩。当合法征占受到限制时，便选择了违法，而农民的集体土地所有权很难对抗地方政府的行政管理权。

　　再次是利益诱惑问题。一些地方在土地开发中，擅自改变土地用途，任意出台土地优惠政策，搞暗箱操作，给一些单位和个人的“权力寻租”提供了空间，为腐败提供了温床。有的则在开发区内以权谋私，捞取好处，给不法分子的贪污受贿大开了方便之门。

　　最后是对责任人的处理力度问题。针对政府土地违法问题，监察部、国土资源部曾于2000年3月联合下发了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》(简称《暂行办法》)，其着力点直指地方政府领导人的“乌纱帽”。但从几年来的执法实践看，这把“尚方宝剑”总是高高举起，轻轻落下，没有真正起到震慑作用。原因何在？虽然《暂行办法》对各类违反土地管理法规的行为及应给予责任人的处分作了详细规定，国土资源部门也依法对案件的性质进行了认定并作出行政处罚，但在是否给予处分、什么处分的问题上，国土资源部门只有建议权而无决定权，且由于缺少提出处分建议后部门间相应的协调配合程序，建议往往因被长期搁置而流产，“敷衍了事、批评了事、罚款了事、补办手续了事”。

　　怎样才能从根本上杜绝违法征占土地问题？

　　有关方面和专家认为，当务之急是：全面清理各类开发区、园区，明确审批权限；开发区、园区选址必须符合土地利用总体规划，违反的一律撤消，并追究批准者的责任；建立部门间处理土地违法领导干部工作的联系协调机制，进一步推动《暂行办法》的贯彻落实。

　　修订《土地管理法》和《刑法》中的有关条款，增加或明确有关土地违法行为的法律责任。加快推进征地制度改革研究和试点工作，探索从根本上解决被征地农民的生活出路问题，及时推广征地补偿安置的成功经验。

　　加大宣传力度尤其是对各级领导干部的宣传力度。在土地问题上，坚决做到“不批条子、不打招呼、不干涉土地行政执法行为”，使各级领导干部认识到因“公”违法也是违法，同样要受法律制裁。