中国宏观政策分析：垄断型彩票行业的风险

　　中国经济体制改革研究会公共政策研究所

　　政策报告提交人：余晖朱彤缩略报告执笔人：朱彤钟伟

　　提出问题：在中国彩票发行机构具有高度行政依附，彩票业处于行政垄断状态时，“彩票法”能否保护彩民的正当权益？

　　政策背景：自1987年我国开始发行福利彩票，1994年发行体育彩票。迄今为止，通过发行彩票累计筹集社会公益金已经达到572.5亿元。但福利彩票与体育彩票两大发行机构的恶性竞争与不规范操作行为时有发生，南方沿海地区“私彩”问题严峻。2002年全国人大九届五次会议上也有部分代表提交了关于制定“彩票法”的议案，2004年2月5日福利彩票双色球2004009期摇奖录像出现“双色球摇奖画面造假”事件。2004年3月“两会”期间，有人大代表提交了“关于制定‘彩票法’的议案”，认为尽快制定彩票法是解决当前彩票市场监管不力、秩序混乱、彩民正当权益受损、彩票官司裁决尴尬等诸多“中国彩票综合征”，维护彩票市场长期稳定发展的保证。

　　风险评估：1.行政垄断背景下的同质竞争是市场秩序混乱的根本原因。

　　理由之一是，目前中国彩票行业的基本格局是在高度行政垄断背景下，由福利彩票和体育彩票构成的双寡头垄断竞争。

　　中国福利彩票与体育彩票虽然叫法不同，但从游戏规则看，基本可以分成即开型彩票、数字型彩票、乐透型彩票和足球竞猜彩票。除了足球彩票归体育彩票发行中心发行外，其余三类彩票由福彩和体彩两大寡头部门共同发行。表面上看，两大彩票系列之间游戏规则不完全相同，形成间接竞争的关系；但实质上是同质竞争产品。

　　理由之二是，双寡头垄断下的同质竞争最终将导致价格竞争。

　　彩票本质上是人们以极小的代价换取一个可能性很小的巨大回报的投机行为。人们购买彩票，为的是中奖的“意外惊喜”，因此与所支付的价格相比，彩票发行过程的公正性、彩票游戏规则的客观性和稳定性至关重要，只有一个公开、公正和稳定的游戏规则才能确保彩票大奖能够随机地落在任何一个人头上。在通常的产品市场，价格竞争能够提高消费者的福利。但在以募集社会公益金为目的的中国彩票市场上，垄断背景下的同质竞争未必对消费者有利。

　　首先，彩票发行的目的主要是为社会公益事业筹集资金，追求的是社会公益金的稳定增长。竞争使彩票价格下降直接影响到公益金的增长，从而与彩票发行初衷相背。

　　其次，双寡头中的任意一个若为增加市场份额进行价格竞争，采取低于彩票票面额的价格出售，则不仅影响公益金，而且可能难以按照预先设定的游戏规则筹集到足够的资金用于返还奖金，最终只能以损害公开、公正和稳定的游戏规则来达成筹资目的。

　　2.与迅速膨胀的中国彩票市场相比，彩票监管形同虚设，至今缺乏统一和专业化的监管机构。

　　理由之一是，中国彩票行业监管基本是行政部门的自我监管。当初监管职责由中国人民银行行使，目前归财政部负责。在2001年10月30日发布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中，国务院又进一步明确了财政部、民政部与国家体育总局在彩票管理和发行方面的职责范围：财政部负责起草和制定国家有关彩票管理的法规、政策，管理彩票市场和彩票资金；民政、体育部门分别负责组织福利、体育彩票发行与销售活动。财政部要发挥监管职能实际面临的是两个与自己相同性质的政府行政机关。在中国目前的行政管理体制和法制环境下，彩票的这种“行政部门监管行政部门”模式的作用效果非常有限。

　　理由之二是，即便是这种有限的监管权力也缺乏必要的机制保障。财政部的彩票监管具体由综合司的彩票处负责，级别低、人员少，在省市一级财政部门缺乏专门的职能机构和人员配置，进一步制约了彩票监管职能的发挥，因此与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体总两个职能部门在自我监管。

　　3.中国彩票发行部门的行政依附特点进一步加剧了彩票市场的恶性竞争。

　　理由之一是，我国目前两大彩票发行机构分别隶属于民政和体育行政部门，彩票的发行工作直接受各级民政和体育部门的指导。这种彩票市场部门自我监管，彩票发行机构则依附行政部门而生存的特点，不仅使我国彩票市场发展不断受到部门利益的干扰，而且为两大彩票发行机构的非良性竞争提供了进一步的激励。

　　理由之二是，这种部门所有的行政依附式发行权和行政自我监管体制，决定了民政部和国家体育总局很大程度上享有彩票监管权，财政部在制定与福利彩票和体育彩票有关的政策与规章需要与两个行政部门协调方能得到较好的贯彻，地方彩票发行企业即使出现了违反彩票政策的行为，也很难得到及时有效的制止，并且，公益金的分配与使用方向为民政和体育部门掌握和使用，财政部很难对其使用效果进行监督。中国彩票业从事先、事中和事后，较为充分地实现了权力和利益部门化的循环，上述格局如不能得以改变，彩票法将可能仅仅使部门权力合法化。

　　政策建议：1.彩票发行机构与其行政主管部门完全脱钩，实现彩票发行的企业化经营。

　　中国彩票发行机构隶属于政府管理部门的体制已经成为彩票市场发展和监管矛盾的焦点，必须加以改革。改革的方向是使各级福利彩票发行中心和体育彩票发行中心转变为彩票发行企业，改组后的彩票发行公司的产权性质可以是国有独资企业，也可以是现有的各级中心利用现有资产共同组成的多法人、多层级国有股份公司集团。发行机构的改组应充分考虑各级地方发行中心的利益和模式特点，最为忌讳的改制方案是形成体彩和福利彩票两大全国性企业集团。

　　2.打破彩票行业的行政垄断，调整两大彩票发行机构的产品，建立间接竞争的彩票市场。避免彩票恶性竞争的最好办法不是把彩票交由一两家企业垄断发行。根据彩票游戏规则的差异来划分彩票市场，构造一个间接竞争的彩票市场结构，是一个避免过度竞争、同时又保持竞争对产品与技术创新适度刺激的有效途径。所以，在对彩票发行机构进行企业化改组的同时，必须调整这些发行企业的彩票结构。具体地说，把福利彩票发行中心改组为专门负责在全国发行乐透型和数字型彩票的公司，目前体育彩票中心发行的各种叫法不一的乐透体育彩票与数字体育彩票全部归福利彩票中心。把体育彩票中心改组为专门负责发行足球彩票和其他竞猜型彩票的公司。另外，现有两家发行机构发行的传统型和即开型彩票，则可由新的一个市场进入者发行。

　　3.改革现有的彩票经营牌照的发放方式，彩票经营许可牌照应由目前的直接授予改为竞标方式发放，竞标所得构成彩票行业公益金的重要收入。利用这一方式发放牌照的好处是，彩票发行企业之间的竞标可以使其通过发行彩票仅能获得行业平均利润，这将使彩票购买者受益，也是解决南方“私彩”问题的关键。在彩票发行与经营牌照的发放时，应特别注意确保对所有企业的公平。牌照竞标时，在位企业由于已经建立了完善的网络化销售系统，与新进入者相比显然具有较强的优势。如果不对在位者的优势进行限制，竞标的作用效果就要大打折扣。为了解决这一问题，可在竞标时，明确要求中标者必须采用新的电脑技术装备的销售网络，这不仅起到抵消在位者的优势作用，还可以加快彩票销售网络的技术进步。

　　4.统一彩票行业监管权力，设置独立的专业化垂直监管机构。彩票发行机构与民政和体育行政管理部门脱钩将使得彩票监管职能自然地向财政部集中。