中央的关切与失地农民的焦虑

　　必须解决好农民土地问题，防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民

　　3月29日下午，中共中央政治局举行第11次集体学习。本次学习的内容是当今世界农业发展状况和中国农业发展。

　　学习中，胡锦涛总书记指出，要坚持把增加农民收入作为农业和农村工作中心任务，坚持多予、少取、放活的方针，建立健全促进农民收入增长的长效机制。胡锦涛还要求进一步清理歧视农民的规定。

　　这次学习以及胡锦涛的讲话，再次明确了农业的基础地位。人们注意到，胡锦涛特别强调了“各级党委和政府都要切实保护和提高粮食综合生产能力。要实行最严格的耕地保护制度，采取更加有力的措施加强对基本农田的保护和建设”。

　　在半个月前闭幕的全国人代会上，温家宝在政府工作报告中重申:“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重。”

　　温家宝在谈到将采取的措施时，首先提及的是保护和提高粮食综合生产能力。而要做到这一点，必须实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意改变基本农田用途的现象。同时，要加快改革土地征收、征用制度，完善土地征收、征用程序和补偿机制，确保占补平衡。

　　这反映出当前农村土地问题已引起中央高度重视。中国有9亿农村人口，土地被称作“农民的命根子”。大量农民失地必将引发重大社会问题。《瞭望东方周刊》为此赶赴农业大省四川，在成都、绵阳、眉山、南充等城市的周边农村了解情况。

　　“我们要对承包地有发言权”

　　中国的改革开放始于农村，当时的焦点便是土地。此后土地承包责任制成为了国家的一个基本政策，“分得”了土地的农民，生产积极性空前高涨。

　　然而，自上个世纪90年代中期以来，随着城市化的加速，大量征地和用地将成千上万的农民抛入了失地人群的行列。

　　被征去土地的农民普遍文化教育程度不高、技能偏低、年龄偏大，失去土地的他们在应聘工作时无所适从。

　　决策者和专家都认为，在中国改革城乡二元经济结构的漫长转变过程中，避免或者减轻大规模社会变迁可能发生的混乱和震荡，必须解决好农民土地问题，防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。

　　《瞭望东方周刊》在成都市洞子口乡了解到，该乡长久村的土地是1997年以来的几年间或零或整地被征完和占完的，与它相距不远的金牛乡何家村的土地也被全部征用。农民普遍反映由于补偿标准太低，他们生活困难。

　　当地政府告知何家村村民，明年“农转非”后，他们所能得到的土地补偿和安置补助费，成年人每人1.8万元，18岁以下的每人6000元。但农民向记者反映，如果执行《中华人民共和国土地管理法》第47条的规定，他们每人可获得的土地补偿费和安置补助费将不少于7万元。

　　《瞭望东方周刊》还了解到，一些村子存在账目不清的情况。由于干部擅自包办土地转让，把农民排除在外，一些村民认为官员、村组干部和企业老板串通一气，在土地交易中搞腐败。

　　记者实地观察到，不少农民的家中都备有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律文本。洞子口乡一位农民向记者说:“通过学习这些法律，才知道在征地、占地过程中存在违法行为。”

　　他们反映的问题包括:乡镇干部和村干部不依法律要求开村民会议，而是“大笔一挥就签下了低价用地合同”；政府越权批地，征用土地不按法律规定出示建设项目批准文件、国有土地使用权批准文件和建设用地规划许可证。

　　失地农民说：“我们要求对自己的承包地有发言权。”他们推举出代表同政府和外界打交道;邻近村组的农民代表互通信息，交流经验;奔走于省、市的政府部门之间反映情况，但都没有结果。

　　地方文件与国家法律的冲突

　　与乡镇干部一谈起农村征地问题，他们就说“有很多苦衷和建议需要向上面反映”，对农民的“胡搅蛮缠”既有一肚子委屈，也有满腹的不满。他们经常遭到农民围攻指责，觉得自己“里外不是人”。

　　乡镇干部道出了基层政府存在着它自身难以克服的一些困难。对上，它必须绝对服从命令；对下，也就是对农民，单靠命令是行不通的。在上级的命令或文件不符合法律时，基层政府与农民必然陷入短兵相接的交锋之中。

　　基层干部强调，在处理征地问题上，他们是严格按照规定办事的。与农民一样，乡镇干部也拿出文本，说明了自己的行为根据。但与农民手里的法律文本不同的是，干部们手里的文本是上级政府的文件或政府令。

　　如成都市的一位乡镇干部向记者出示的是2000年开始实施的成都市人民政府第78号令。关于补赔标准，第14条和第20条都作了明确规定。失地农民与基层政府的冲突，在一个层面反映了政府文件与国家法律的冲突。

　　《瞭望东方周刊》在与许多农民代表的接触中明显感到，农民对现有政治和法律秩序有着发自内心的尊重。他们学习法律、援引法律条文并不是出于策略，而是发现法律可以保护自己的利益。事实上，他们是近年来政府一些违法行为的受害者。

　　现实的情况是，农民对政府依靠命令、内部文件进行治理的方式提出了直接挑战，要求政府出台的政策、文件、政府令必须与法律保持一致。

　　基层政府则强调，地方要实现跨越式发展就不可能不违规违法。干部们认为自己在规划美好的明天，抱怨农民过于实在，只看到手里的那点东西，而看不到城市化给他们带来的长远利益。

　　农民则有另外的说法:干部天天说要代表广大群众的根本利益，土地就是农民的根本利益。真正对农民的利益构成威胁的，是一些地方政府任意超越法律行动。

　　给失地农民以基本生活保障

　　记者也了解到，不少地方政府听从中央指示，正在采取严格措施保护耕地，缓解失地农民的痛苦。

　　比如，北京通州区政府3月份出台《通州区失地农民养老保险试点试行办法》，对区内失去土地的16岁以上的农民实行养老保险制度。这在全市还是第一次。

　　按照该《办法》“政府补贴一部分、集体出资一部分、个人负担一部分”的原则，失地农民养老保险所需费用，区财政补贴可达到每年人均200元左右，村集体负担不低于扣除财政补贴后剩余缴费额的80%，被保险人负担不高于20%。

　　3月16日，浙江省被征地农民基本生活保障工作会议在杭州召开。会议透露，浙江目前已有52万被征地农民纳入了社会保障范围。今后浙江被征地农民基本生活保障问题若没解决，征地方案将不予审批。

　　安徽省委、省政府也出台办法，对征用土地提出“四不审批”:对征地补偿不符合法律规定的用地，不予审批;征地方案未征求农村集体经济组织和农户意见的用地，不予审批;被征地农民的生产和生活安置措施不落实的用地，不予审批;因征地工作不当等原因造成重大群体性事件又没有妥善解决的用地，不予审批。

　　专家们提出了有益的建议。3月20日在华中科大召开的“拆违与城中村改造学术研讨会”上，有学者提出，在“拆违”和“城中村”改造过程中，政府可以考虑将农民土地资源实行资产评估，然后将资产量化给农民个人，而那些失地农民则也可通过土地参股等形式，从“已失”土地中获得长久利益。

　　《瞭望东方周刊》记者 黄卧云、张修智／北京、四川报道