一个记者眼中的拆迁

　　行政权力应该从这一领域退出

　　受访人：《中国经济时报》记者谢光飞

　　采访人：本刊记者安平

　　谢光飞，《中国经济时报》产经一部主任。他率先在全国新闻媒体中发起和策划实施了拆迁问题的报道，开拓出一个事关亿万人民群众重大切身利益的全新报道领域，产生了巨大的社会影响。

　　新远见：可以说你是媒体中对拆迁最有发言权的记者。你从什么时候开始进行关于拆迁的报道？

　　谢光飞：从2003年4月9日《"北京之魂"叩问危改乱拆胡同挑战"人文奥运"》一文开始。先从危改、北京胡同的保护这个角度切入，逐步推进到拆迁问题涉及的方方面面，在8个月的时间里，编辑部的记者不间断地发表有关拆迁方面的连续报道近60篇，其中我个人就发表了30多篇。

　　新远见：为什么这么关注拆迁？

　　谢光飞：拆迁牵涉到文物保护、城市规划与改造、土地批租、众多法律法规、依法行政、依法治国以及土地房屋财产权等问题，关系到经济的健康发展和人民的切身利益，是一个重大的社会、经济问题。说它和三农问题一样重要毫不夸张。

　　新远见：经过这么长时间的采访报道，你对拆迁的判断是什么？

　　谢光飞：违法拆迁是一件残酷的、可怕的事，我称之为一场灾难。可以说，这场灾难对宪法和国家法律造成规模性、颠覆性的破坏。

　　新远见：本来是一件改善人民居住条件的好事，为什么演变成一场灾难？这场灾难的源头是什么？

　　谢光飞：拆迁的一个前提是取得土地使用权，所以它实际上是一场土地权益的变更和交易。城市拆迁为什么变得这么残酷？为什么行政权力和开发商这么热衷于介入？因为这里面有巨大的利益。这个利益，包含土地在交易中的收益。一些地方政府无偿将公民依法享有的土地使用权出让或划拨给开发商或新的土地使用者，即他们从公民或其他法人手中取得土地时，并没有支付土地使用费，但是他们出售商品房时，这个土地使用费是列入房价中的。而根据宪法，我国实行的是土地所有权与使用权分离的制度，国家虽然拥有城市土地的所有权，但城市土地使用权作为一种民事财产权利实际上掌握在国家、集体、公民和外商四类不同的房地产权利人手中，除非为了公共利益，对公民依法享有的土地使用权不应采取国家征收行为。然而国家有关法规在现实中并未被严格遵守。土地批租的黑洞大得惊人。

　　新远见：你能具体描述一下吗？

　　谢光飞：据专业人士的统计，从1991年至1998年北京土地批租流失的各种收入至少有1380亿元。包括这几部分：城镇拆迁费(居民没有拿到，这是铁的事实)、国有土地使用权出让金(国库没有拿到，地方财政也没有拿到)及其差价(即通过危改立项批地与商业公寓用途批地的平均土地出让金之间的总差额)。

　　这种情况在全国是普遍和严重的，给国家财政造成巨大损失。现在有的地方乡镇把土地出让收益作为财政70%的收入，而按照法律规定，他们是没有权力卖地的，而且他们并未给予被征地农民合理的补偿，由此滋生的腐败问题使房地产开发市场和整个经济秩序受到很大的破坏。所以说，由土地使用权交易滋生巨大利益，这就是一个源起。

　　新远见：从去年8月开始，中央开始对土地市场进行整顿，关停了部分开发区，各地也曝光了一些大案，但是问题仍然很多，成效似乎并不显著。一些地方片面追求经济增长而盲目批用地的冲动依然强劲。

　　谢光飞：党中央、国务院三令五申，要实行最严格的土地管理制度，强调要着重从体制、机制和法制上解决问题，要深化征地制度改革，健全完善土地有偿使用制度和土地产权制度。具体的内容现在还没有完全披露出来，但我想相关方案有关部门应该有了。可以肯定，2004年，新的土地管理制度将初步建立起来。这个问题再不解决，势必影响国民经济的健康运行和社会稳定。

　　新远见："违法拆迁对宪法和国家法律造成规模性、颠覆性破坏"是你个人所做的一种判断，这一观点被诸多媒体采纳。你得出这一点的根据是什么？

　　谢光飞：我刚去过陕西，基层的一些官员都认同我的这一看法。20年后如果我们回首21世纪初的中国，人们可能会发现涉及亿万民众重大切身利益的违法、强制拆迁是一个严重的违宪事件。我们一直呼吁要修改2001年施行的国务院《城市房屋拆迁管理条例》，我和一些专家的不少文章都分析过其中的不合理之处。其令人质疑之处表现在这几点：

　　第一，其第16条规定，当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿协议时，交由行政机关裁决。行政权直接介入民事法律关系，其后果就是：剥夺了公民的诉权。采访中有被拆迁人对我说，我现在是求着房地局给我裁决，即便是裁决我错了都行，不然法院不受理。这就直接把被拆迁人引向与政府的对立，引向民告官，引向鸡蛋碰石头的境地。同时诉讼期间拆迁人不停止拆迁的执行。这即是说，你对拆迁补偿协议不服，你可以申请行政裁决并到法院起诉，但是拆迁人可以照拆你的房子不误。所以，即便被拆迁人胜诉也是没有意义的，因为房子已被拆掉。

　　把公民的财产权完全置于行政权力的支配与控制之下，公民的财产权利能有保障吗？可以说这危及到所有人的生存，危及到每一个人的利益。当法律保护不了一个平民的时候，它也同样保护不了一个法官、一个市长，保护不了任何一个个体，哪怕他位高权重。上海普陀区宏申小区住着12位高等法院的法官，住着明星、作家、私营企业主，是一个中产阶级的社区。但他们也改变不了自己的房子被强行拆迁的命运。他们去起诉，政府让他们撤诉。也许他们认为可以动用自己的社会资源，这个力量应该是可以跟违法拆迁对抗的。但是，对抗不了。这是一个多么强大的力量！当行政权能够控制公民的财产权的时候，任何人都是非常脆弱的。这一条如果不废除不修改的话，从根本上是无法避免灾难的。

　　第二，其第17条规定，在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，实施强制拆迁。这里没有任何限定，没有规定强制拆迁这个权力由谁来执行，怎么执行。既没有程序的设定，也没有前置条件的设定。这样造成的结果就是将行政强制权交与开发商或者拆迁指挥部即另一个民事主体。行政强制权只有政府才有，而现在则让渡给了一个民事主体，让他对另一个民事主体的财产权去进行强制性处置。这是非常可怕的。在强制拆迁过程中，许多被拆迁人的存款、珠宝等贵重财产不翼而飞。经济上去了，城市发展了，但是却以一部分公民的财产权被剥夺为代价，上访激增，都去找政府，造成极为紧张的社会关系，经济繁荣和发展又有何意义？又能持续多久？

　　新远见：从法律上来说，上述两条规定有哪些不合理的地方？

　　谢光飞：这两条规定违反《宪法》、《民法通则》、《刑法》、《合同法》、《土地管理法》等国家法律的二十条有关规定。《宪法》第13条、第39条规定，公民的住宅受保护，不能侵入。公民的储蓄、房屋受法律保护。但现实的情况是，拆迁人只要打着拆迁的旗号就可以擅入任何一个被拆迁人的住宅。《民法》强调公平、自愿、平等交易，而违法、强制拆迁是强买强卖；《刑法》规定私入民宅、抢夺、抢劫、毁坏公私财物是犯罪，但在拆迁的名义下这些行为却可以不被追究。违反《合同法》更不用说，因为很多地方根本就不签合同，写张白条就拆迁。违反《土地管理法》关于土地使用权、关于房权与地权一致等规定。一个行政法规违反20条国家基本法律，这是罕见的。

　　新远见：这一条例在2004年修改的可能性大吗？

　　谢光飞：据我所知，对拆迁条例提起违宪审查的建议书已向全国人大递上去了，我这儿就已经收到好几份。我认为，建立违宪审查制度是中国法治的进步，可以说收容遣送制度被废除与这一制度有一定关系。当然它的实施保障机制还不完善。我曾与全国人大法工委的人士聊过，我问他由拆迁法规的缺陷造成的问题这样严重，为什么一直没有解决。他的回答很坦白，认为动辄进行违宪审查会影响到行政机关的威信。在我看来，除此之外，还有一个利益平衡问题。拆迁实际上是政府、开发商与公民之间利益的博弈，不是一个简单的事。

　　2004年修改这个条例应该是有可能性的。有专家提出，应该重新立法。我估计在全国人大的立法计划里没有这一内容。比较现实的做法还是修改现行的条例。我还没有看到要修改它的消息，但最高人民法院正在起草关于拆迁的司法解释。其基本精神就是，不再支持强制拆迁。这等于是一种纠错。我不知道这个司法解释的纠错机制能够达到怎样的程度，但它确实已在酝酿中。而地方已先行在纠错了。如陕西修改了其拆迁办法。它规定，拆迁人不得强行拆迁房屋，不得断水断电，造成损失的，负民事和刑事责任；浙江省高级人民法院向省内各级法院发出通知，要求各级法院在拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人未达成协议情况下，不予受理拆迁人强制拆迁的申请。这些都是法治和尊重民权的一种进步。

　　新远见：拆迁引发了太多的争论，有很多专家提出政府应该摆正自己的位置。在你看来，政府在拆迁中的位置在哪里？

　　谢光飞：行政权力应该从这一领域退出，交由两个民事主体自己去协商解决。拆迁的矛盾之所以激化，无非就是因为拆迁补偿标准问题。市场早已发生了变化，很多地方却还在拿以前的甚至是几年前的标准来执行。开发商要赚钱，肯定要压低成本。但是政府应该拿出宏观调控那只手去制定一个拆迁货币补偿的基准价格，不能让补偿标准无限制地低下去。政府要实行宏观管理，不能直接介入两个民事主体之间的事。不然最后落得全去告政府，全去政府上访。为什么要做这种吃力不讨好的事？我想政府2004年应该建立拆迁补偿的制度体系。

　　现在的拆迁条例对拆迁人几乎无任何约束，它没有规定拆迁人在拆迁之后如果不对被拆迁人给予补偿其将承担怎样的后果。这显然有失公平。对这样一个关系到百姓切身利益的事应该举行听证会，不能说几个拥有共同利益的人就决定了几千户居民重大财产权利的问题，这对于现代文明来说是一件可笑的事，更是一件可怕的事。

　　新远见：2003年，你们对拆迁报道付出了很多心血，感觉也很沉重。2004年，你们的报道还会这么沉重吗？

　　谢光飞：2003年所凸显的一系列矛盾和冲突，在2004年应该有所缓和。但是拆迁毕竟牵扯面太广，说到底它是一种力量的博弈，而所有的问题不可能在一两年的时间里就能解决，所以我对2004年这方面的情况不是很乐观。