在打折和不准打折中游戏 民航改革还缺什么

　　邓聿文

　　民航业是目前中国少数保留“政企合一”计划经济特征的行业之一，各大航空公司与各级民航主管部门都存在着这样或那样的行政隶属关系

　　在政府的庇护下，航空公司一直处于半公司化、半市场化的状态，其市场地位从来 没有真正确立过。这在民航企业的内部管理和成本控制上表现得非常鲜明

　　日前，国家发改委和民航总局出台了《民航国内航空运输价格改革方案》。改革的核心内容是对国内航空运输价格实行政府指导价，价格主管部门由核定航线具体票价的直接管理，改为对航空运输基准价和浮动幅度的间接管理。相对民航总局过去直接管制票价的做法，此次改革提出建立政府宏观调控、企业自主有限浮动、反映市场供求变化的航空运输价格形成机制，无疑是向市场化大大迈进了一步。

　　良好的开端

　　从世界各国的经验来看，民航业并不属于人们习惯认为的自然垄断行业，而是一种典型的竞争性行业。因此，民航的票价管理也不应该取决于价格主管部门的意志，而取决于市场供求关系。价格主管部门要做的是根据市场供求关系，实行自由的航运价格政策。像过去那样搞价格联盟，对同一航线上不同航空公司、不同飞机机型、不同飞行航班、不同季节和节日，强制性实行统一的、固定的航线价格，不仅是不合理的，而且在航空运输多方鼎立的局面下，事实上也是行不通的。

　　中国民航运价管理体制和形成机制存在的问题，用国家发改委有关负责人的话说，主要表现在以下三方面：一是管理权限相对集中，航空运输企业不能灵活地运用价格手段开展市场营销，市场机制在资源配置中的基础性作用发挥不够；二是价格形成机制不合理，价格形式单一，不适应旅客多层次需求；三是民航价格管理法规及市场竞争规则不健全，管理手段落后，市场秩序不规范。此次价格改革，允许民航企业在国家确定的基准价的基础上，可以根据市场供求关系上下浮动，特别是针对三类特殊航线实行更加灵活的价格政策的规定，表明企业开始有一定的自主定价权，为用市场机制解决上述问题开了一个好头。

　　问题的根源

　　但是，要比较彻底地解决民航运价不适应市场化要求的问题，仅仅给予企业自主定价权是不够的，还必须给予其独立的市场地位，为此，就必须打破民航业的“政企合一”体制。从这方面看，《改革方案》没有触及这一更深层次的问题，不能不是个遗憾。

　　民航业是目前中国少数保留“政企合一”计划经济特征的行业之一，各大航空公司与各级民航主管部门都存在着这样或那样的行政隶属关系，在政府的庇护下，航空公司一直处于半公司化、半市场化的状态，其市场地位从来没有真正确立过。这在民航企业的内部管理和成本控制上表现得非常鲜明。

　　民航企业的成本核算一般包括直接营运成本(跟运输相关的费用、如人工、机场起降、飞机折旧等)、间接营运成本(主要是维修环节)、销售费用(包括给代理商的佣金和推广)、财务费用、管理费用等5个方面。

　　以在海外上市的东方航空和南方航空2001年年报为例，成本结构大致如下：东航在该财年112.78亿人民币的运营支出中，飞机折旧和经营性租赁占据24.3%的最大份额；航油支出占23.2%名列第二；飞机起降费用占15.33%；维修开支占8%；行政办公费用占7.53%；利息支出占7.2%；员工的薪资和福利支出占7.07%；食品饮料费用占5%；佣金占4.3%。南航的成本结构大致类似。

　　这一串数字说明，即使像东航、南航这样的有着比较规范的治理结构的大航空公司，其营业费、管理费及财务费“三费”之和也已占到主营收的20%以上，这种结构存在很大的风险性。事实上，从运输总周转量、旅客周转量、营业收入来看，中国民航业在世界民航业中所占比重都微乎其微，一个最能说明问题的事例是，中国所有的航空公司飞机架数和座位数加起来还不如美联航一家企业的飞机架数和座位数多。而一般的规律是，航空公司规模越小，其运营成本就越高。

　　管理落后和成本高昂的一个后果，就是航空产品无竞争力，作为消费者的乘客在同等的服务上要付出更多的费用。这在绝对价格水平和相对价格水平两方面都体现出来了。从前者来看，中国航空公司相同飞行里程机票价格水平要比国外航空公司高得多。即使乘坐同一国内航空公司飞机，国内外航线单位里程机票的价格也差异甚大。

　　例如，乘坐中国国际航空公司的飞机，从洛杉矶至北京往返机票是490美元，而乘坐同一公司北京至乌鲁木齐往返机票则达3800元人民币(可折合460美元)。但是前者飞行时间总计25个小时，后者只有不足7个小时。从后者来看，中国航运价格水平在世界上是极其昂贵的。

　　以中美两国为例，按实际购买力平价计算，中美人均GDP之比为1比8，如果单位里程机票价格之比是4比1，那么中美两国单位里程机票相对购买价格之比则是32比1，即中国消费者所购买的单位飞行里程服务的相对价格水平是美国消费者的32倍。

　　所有这些问题，造成了中国航空市场的一个恶果，即为了争夺有限的客源，以机票打折为代表的价格战长久地扮演了无序竞争中的主角。就在《改革方案》出台的同时，我们看到，只要象征性地交一点手续费，就可以用260元买到从北京到上海的单程机票，如果运气好，只要410元也可以买到北京飞上海的四折机票。

　　激烈竞争导致行业利润下降，甚至出现全行业亏损。而为抑制这种恶性竞争的局面，民航总局不得不强制性要求航空公司搞航线价格联盟。这些年来，航空公司、乘客和主管部门三方，就在这种打折和不准打折的“游戏”中玩起了“捉迷藏”。

　　要走出这个“怪圈”，解决当前民航业的诸多矛盾，方法其实也很简单，即把企业的还给企业，把市场的还给市场。民航基础设施属于公共物品，是国家投资的重要领域。但民航运输、机场服务等属于竞争性领域，应向社会开放市场，吸引投资。航空公司脱离政府成为独立的企业，政府将航运价格的定价权交还给各航空公司，政府的责任是由过度干预市场转向规范市场，保证市场公平竞争。

　　(作者单位：中国经济体制改革研究会)