电源建设地方冲动热潮涌动 战略规划难题求解

　　2004年，144座发电厂在全国各地如火如荼地建设着。并且在未来一个时期内，电源建设将重新迎来一个大跃进式的发展。这股热潮的背景是愈演愈烈的电力紧张，各地庞大的电力投资计划和发改委的电力市场准入限制形成了冲突。

　　电源建设热潮涌动

　　从北京往西约一千里，晋北大地以及内蒙古部分地区，这里只有两种颜色：黄色和黑色。黄色是连绵不断、荒凉干旱的黄土丘壑和平川，黑色是煤：散布在黄土地上的大小煤矿，铁路线上疾驶的运煤专列，在被压得坑坑洼洼的路上运往外地的运煤车上的煤，以及遍地洒落的煤屑……

　　煤炭资源的优势使得这块土地上的发电厂也格外多，不仅仅是那些已经建成不停运转着的火电机组，还有那些在如火如荼地建设着的新发电厂。据一位电厂工作人员介绍，光这周围有多个装机容量都超过了百万千瓦的新建或扩建项目，基本相当于在原来电厂规模的基础上再上一个新厂。国家发改委表示，今年国家将投入1500亿元资金，在华北、华南、华东、华中等电力紧缺的地区投资兴建144座电厂，完成装机3670万千瓦，投资规模和装机总量均创世界之最。其中，集中资金投资建设15座超百万千瓦的大型火力发电厂，预计到今年底这批新开工项目将全部投产。

　　据电力规划科学院原院长吕伟业介绍，2003年初，为了应对电力供求再度偏紧的局面，国务院调整了电力建设“十五”计划，计划在后三年内每年新开工电源建设项目不少于2500万千瓦，力争3000万千瓦。从去年下半年开始，电源建设就异常火热，除了拆分后的5大发电集团担当“领头羊”角色外，香港华润、国华电力、国家开发投资公司和山西国际电力投资公司、北京国际电力投资公司、浙江能源开发公司等地方电力投资主体尤为活跃。值得注意的是，越来越多的民营资本也开始加入到发电项目的争夺战中。2003年，进入电力建设市场的资金已超过2000亿元，接近2001年、2002年两年的投资总和。而国家发改委的数据是：2003年投产机组为2990万千瓦，新开工项目2960万千瓦。“实际上的数字远不止这些，很多民营企业投资的小型机组没有统计上来”，有研究者称民营小型机组项目的数量是相当多的。而道琼斯通讯社的一篇报道中说，除了要投资几十亿元建设电网，中国需要在未来十年每年投资140亿美元进行发电基础设施的扩建。

　　从1998年以来逐渐冷却的电力投资和建设呈现出了欣欣向荣的景象，一股电力建设大跃进的势头在2003年下半年蔓延全国：内蒙古、浙江、山西、江苏、安徽、湖北……全国有半数省份出台了气势宏大的电力建设计划。令人感到吃惊的是，仅内蒙古一地，半年内就提出规划发展项目50个，计划装机容量超过4000万千瓦。而据发改委副主任张国宝透露，摆在发改委桌面上等待审批的电厂项目总规模已经达到了2.5亿千瓦，这是目前全中国装机容量的三分之二，而要求今年开工的就有1.4亿千瓦！

　　从去年开始的电力短缺局面越演越烈，除了天气等不可避免的原因外，开工不足导致供给跟不上需求的增长是主要原因，而造成开工不足的直接因素就是原国家计委1998年作出的三年不上马新火电项目的政策。有专家评价，这无异于在“七五”以来高歌猛进的电力建设势头上泼了一盆冷水。“八五”期间电力基建投资占全国基建投资比例为12.09%，“九五”期间这一比例下降为10.40%，2000年下降为7.22%，2001年下降为6.94%，2002年也仅为7.17%。一位电力行业研究人员抱怨，如果还是按照以前每年新增装机容量1500万千瓦的速度继续开工，现在就根本不会这么狼狈。

　　“感觉好象一下子就好起来了”，一位电建公司的负责人说。事实上，作为辅业公司的他们这几年的日子已经很不好过，“以前总象是在求人家给点活干，现在虽然是招标，但项目比以前多了”。

　　地方冲动

　　据有关部门测算,预计2004年全国装机容量缺口在2000万千瓦左右，除东北、山东电网发电装机容量略有富余外,其他电网均可能出现不同程度的缺电。去年底，各地发展计划委员会纷纷拿出了庞大的电力建设规划。其中，缺电比较严重的华东、华南沿海各省和煤炭资源丰富的山西和内蒙古等省的计划尤其引人注目。浙江省计划到2007年前确保1000万千瓦的电力装机投产，确保1000万千瓦的电源项目开工建设，同时安排1000万千瓦的预备项目进行前期工作。江苏省在建电厂总规模为1428.5万千瓦，其中明年计划投产460万千瓦。广东省到6月底，新增有效装机容量474万千瓦(含西电270万千瓦)。在今后5年中将新增水电、风电容量73万千瓦，新增核电容量200万千瓦。

　　2004年开工建设的144座电站分布比较分散，但超百万的大型火电项目有相当部分在山西和内蒙古。山西省提出建设一批大型的火电厂来解决缺电问题，而今年有西电东输任务的内蒙古在建或者即将开工的超百万大型项目不下十个。而且没有正式被国家立项的协议也大量涌出，仅刚成立的华电集团内蒙古公司表示今年最少开设14个项目，达到800万千瓦装机容量。

　　另外，一些中西部的省区的计划也纷纷出台。安徽省准备用17年的时间建成全国重要的电力能源基地，2003年至2010年，开工新建2000万千瓦左右，投产1260万千瓦。2010年至2020年，再建3500万千瓦，届时全省装机总容量可达5200万千瓦。湖南表示明年全省投资将向电力建设倾斜。预计到2020年电力投资总量约2580亿元，其中电源建设1410亿元。湖北省将在2010年前建成1100万千瓦左右的电源项目，据悉该省在能源工业方面将规划36项目，总投资1020亿元。四川、重庆等地也有类似的计划出笼。

　　对于各地掀起的电力投资热潮是否会出现投资过热，国家发改委有关官员表示，“由于缺口很大，不存在这个可能”。不过只要把各省的数字相加，就会发现这显然超出了发改委计划的每年2500到3000万的规模。地方的投资冲动与发改委的准入门槛显然有冲突，“国家将加强宏观调控，审批时会考虑到盲目建设造成过剩的可能，以及给资源和环保带来的压力。不过经济有时是在不平衡中求得新的平衡，有时供略大于求，有时求略大于供，这也是经常发生的”，张国宝在谈到大量等待审批的项目时表示。

　　一位电监会人士指出，各方面大量的资金涌入电力市场为电力的投融资体制改革创造了空间，发电的成本主要取决于前期的投资预算，如果继续目前的审批制度，不利于新增电厂控制投资成本，进而缩小了日后的竞价空间。不过去年下半年，发改委还曾发文重申，所有电力项目必须报批，要“防止过度建设”。“这种电力准入制度，对那些投资者而言，意味着更大的前期成本投入，而一些民营资本则受到限制。那些急于解决电力短缺的地方政府，也只好干着急。”一位研究人士说。目前也有报道称，最近发改委将出台新的电力行政审批制度，在电源项目建设上，发改委将改过去的审批制为核准制。项目投资的可行性和经济性评价，由企业根据市场情况自主判断，自己承担投资后果。如果消息属实的话，民营和外资等更多投资主体的进入，那么这股电力建设热潮将更加势不可挡。

　　目前各地这股电力建设热潮，在缺电形势下本来值得高兴。然而在高兴之余，也出现了很多问题。由于没有充分的规划，从立项到投产都相当急。一些地方政府采取“一女多嫁”策略，在有限的空间内布下多个发电项目。各投资主体纷纷跑马圈地，形成了一股通过投资电力建设项目抢地盘、占资源的热风。发电设备价格也随之大幅上升。30万千瓦机组设备费用提高了30%左右，60万千瓦机组设备费用提高了40%至50%，有的甚至翻番。发电项目建设热本来可以缓解近几年的缺电，然而由于电力涉及到土地、安全、环保、技术、资源等众多方面，一哄而上的结果必然增加社会成本，对经济产生不良影响。有限的资源得不到合理利用，在无序竞争中被白白浪费，反过来可能加剧我国资源短缺局面。“集中开工带来的必然是集中投产，会在几年内形成新的暂时的过剩状况。电力市场的大起大落，最终会损害所有市场主体的利益”，吕伟业这么分析。

　　由于这股建设热潮，有关部门预计到2006年全国电力供需将达到基本平衡。大唐集团总经理翟若愚认为到2007年，全国电力市场有可能出现第二个供过于求的局面，“现在的投资，要从项目选择开始，优化设计，严格控制成本，努力降低造价，有效规避机组投产后的市场风险。”

　　战略规划难题

　　一位研究人员在接受采访中始终对1998年的那个决定耿耿于怀，“作为国家命脉的电力规划在短短的五年中就出现了问题，如果是更长的规划出了问题呢？”电力建设的大起大落使产业战略规划问题凸显出来。

　　据介绍，我国以往制定电力产业发展规划，是以五年为一个单位。决策部门做好一个五年计划，基本上是按照这个执行。虽然中间也会做一些调整，但是这种调整是在原来计划已经走不下去时实行，比如说象目前出现了越来越严重的缺电问题。事实上，我国对电力工业的管理，从建国以来一直延续着这样一种按计划投资建设，电力生产按计划分配的体制，产业高度集中。随着我国市场经济改革的深入，这种旧的模式已经跟不上国民经济发展的形势，导致有限的资源得不到有效、充分、合理的配置。而以市场化为导向的电力体制改革又由于种种原因步履蹒跚。

　　“这种计划和目前所要求的战略规划不是一个概念，2003年的能源短缺给我们的深层次思考就是如何在我们这样一个能源并不富足的国家建立长期的战略规划，同时还要兼顾安全和环保”，这位研究人员说。中国目前是否存在这样的长期规划还存在不少争论，但长期战略的规划和执行力度不足，却是不争的事实。“对电力这样的具有一定建设周期长度的行业，而且它与煤炭等能源行业紧密相关，这是十分令人担忧的”。

　　从2003年我国的用电结构看，有一个现象值得重视，重工业用电增速一改过去多年低于轻工业增速的局面，高出0.56个百分点，表明我国用电结构已经呈现出重工业化迹象，冶金、建材、汽车等高耗能工业快速发展是重工业用电量高速增长的主要推动力。全国城乡居民生活用电量也增长13.19%，尤其是城市居民生活用电量增长15.48%。一旦我国重工业进入一个快速发展的时期，同时人均GDP已超过1000美元的居民消费也开始释放出巨大的能量，对电力等基础能源的消费需求将迅速增长。这样以来，对电力规划和建设就提出了更严峻的考验，而1998年的那个教训正是由于对未来经济形势的判断出现了偏差，在当时我国的经济结构以轻纺工业为主，电力供求基本达到了均衡。而目前的种种迹象表明，我国正进入“重化工时代”，有研究人士分析，“在这样一个时期，如果没有一个长期的合理的整体战略规划，并坚决的贯彻执行，电力可能成为以后经济发展的瓶颈”。

　　我国的电源资源一直存在结构性缺陷，火电、水电、核电、新能源各占电力行业的比例是：火电占72.4%、水电占24.5%、核电占2.4%、新能源占0.7%。在过去相当长一段时间内，我国水电建设力度不足，而过多地依靠火电，水利资源没有得到充分开发利用，开发利用率只有20%左右，其中水利资源总量占全国82.5%以上的西部地区开发利用程度更低。清洁能源发电量更是少的可怜，不包括水电在内的可再生能源发电不足总发电量的千分之一。

　　去年，国家启动了一个庞大的核电计划，在电力紧张的背景下格外引人注目。中国核电事实上已经发展了30余年，但国内核电发展规划从来都没有进入到全国电力规划的大盘子中，都是采取单个安排、分散建设的。根据“十六大”提出的到2020年中国GDP翻两番，达到4万亿美元的经济发展目标估计，届时全国约需发电装机容量为8亿～9亿千瓦左右。目前国内已有装机容量是3.5亿千瓦，需要新增量4.5亿～5.5亿千瓦。从我国资源的禀赋来看，“实现上述目标，如果全部用煤就必须新增12亿吨以上电力用煤，由此将对资源、采掘、运输及环境带来难以承受之重。”国家发改委重大项目稽查办公室汤紫德说。电力缺口和电力结构单一成了中国启动核电的直接动力。有专家指出，在集中建设的时候，不能不考虑结构的问题，中国目前的水电开发的还显然不够，尽管水电前期投入较大，但它毕竟是可再生能源，同时不仅可以避免环境问题，而且还可以带来很多综合效益。不过从长远来看，我国可开发的水电资源只有2.6亿千瓦，大力发展核电和其他清洁能源将有利于改善这种结构单一的局面。

　　目前，中国发电装机容量和发电量均已居世界第二位，但我国人均电力装机水平与世界水平相比差距仍十分明显。我国人均装机只有200多瓦，不到世界平均水平的一半，仅为美国十五分之一，日本和德国的十分之一。如果我们到2050年达到中等发达国家的水平，届时的人均电力装机要比我们今天的电力装机大4～5倍！这意味着我们要在未来几十年里，建立起一个比今天的规模庞大得多的电力工业。我们的总装机容量要至少达到16亿千瓦，成为世界上装机容量最大的国家。据工程院的专家预测，即使我们再建60多个大亚湾核电站，水电再建10个三峡水电站的发电容量，把2.6亿千瓦的可经济开发的水电资源都开发完毕也不能达到这一要求。不仅如此，纵横交错、蛛网密布的电网和庞大的火电将给环境和交通带来巨大压力，即便我们建成了一个举世无双的电力工业，届时世界上的可供利用的煤炭等资源也将面临考验。

　　一位发改委的人士透露，“现在发改委开始实行以年为单位的产业规划制度，每年都要做下一年计划。而且将是一种机制性调整。我们叫滚动性进行，这样对把握宏观形势比较有利，同时，这实际上也是一种决策预警机制。”

　　张国宝表示，中国已经开始制定2010-2020的电力规划，适当增加发电机组。即使这样，能否尽量避免再出现电力“十五”计划的尴尬，能否使电力与国民经济的发展相适应，能否解决电源的结构性问题，同时兼顾环保和安全，电力产业的战略规划还是一个难题。