阳光法案迟到 谁是政策漏洞利益竞争获益者？

　　相比“协议出让”这只暗箱，将土地公开拍卖的规定，被认为是房地产界的阳光法案，只是这个阳光法案的迟到，给它的前景留下了阴影

　　最近出台、并且引起业内广泛关注的北京土地4号令，被誉为一项阳光政策。那么，在阳光之前是什么呢？

　　事情起源于2002年6月的北京市政府33号令，这部地方政令尽管郑重宣布，停止经营性项目国有土地使用权协议出让，但却留下了一个魔鬼的“脚趾头”：它为协议出让留了五个口子：绿化隔离带项目、小城镇建设项目、危旧房改造项目和规划为高科技、工业用途的经营性项目以及其他重大建设项目中的经营性项目用地。

　　这五个口子看起来不起眼，实际上是无所不包，足以将所有房地产开发项目装进去继续进行协议出让。北京市房屋土地管理局有关官员也承认，33号文中关于协议出让的范围相对来讲还是偏大，整个土地的招标、拍卖、挂牌的数量偏低。

　　那么，这个所谓的偏大、偏低是什么概念呢？2003年末的一个统计数据表明：从2002年6月份33号令出台到当年10月，短短4个月时间，北京市突击批出的土地量就相当于北京10年批地的总量。如果按照2002年的土地供应量2031.1万平方米估算，这些突击批出的土地至少可以保证未来5年左右时间的土地供应。与此相应，当期通过公开交易上市的土地供应量却几乎可以忽略不计。

　　一个筛子出现几个窟窿，没有什么令人惊讶的，真正让人吃惊的是，这几个窟窿竟然差不多跟筛子一样大了。

　　事实上，最后的结果并非出人意料。33号文件出台之时，任志强、张宝全、潘石屹等开发商公开表示，五个口子将让很多经营性开发项目成为公开交易的“漏网之鱼”。于是，人们不能不提出一个问题：既然开发商们都看到了这几个口子将导致可怕的前景，参与决策的官员和所谓的专家们难道就没有看到？

　　这个问题将我们置于一个两难选择之中：要么，我们必须承认，参与决策的官员缺乏足够的判断力：他们不了解人性，不了解自己管理上的漏洞；要么他们预料到了后果，但却出于其它动机而故意留出五个口子，让大鱼小鱼们乱跑。

　　第一种可能性几乎可以完全否定。官员们不是生活在真空中，对于商人的本性，对于自己的本性，他们应当了解得比任何人都清楚。起码，大多数被揭露出来的地方高级官员的腐败十有八九均与批地和房地产开发有关，就足以使他们明白，政府管理、包括他们自己的管理中的漏洞是多么巨大。

　　惟一的可能性是另有动机。至于这些动机是什么，当然颇费思量。

　　也许是出于地方经济增长的考虑。房地产已经成为城市经济的支柱之一，而土地公开出让的价格高于协议出让价格三分之一左右。如果土地全部为协议出让，土地价格上涨，房价大幅度上涨，有可能抑制消费者购买欲望——当然，这种前景未必会发生。

　　假如是基于这样的考虑，那法规中的巨大漏洞，虽然导致了土地市场极端混乱，政府损失大量批地收入，也只好说是好心办坏了事。

　　然而，种种经验证明，一部法规，凡是留有巨大的例外和灵活性，则无异于赋予执行该法规的官员们以巨大的自由裁量权。如果这种权力涉及到的是经济事务，则这样的法规等于为执行官员们创造出了一个充满暴利机会的寻租市场。

　　按照常识，法规留有漏洞，当然是专门开出来，等待开发商们来钻的。因为谁都知道，这五类土地的协议出让价格明显低于其它公开竞价出售的土地价格。数千家开发商围绕着获取土地而展开的竞争，不可避免地会高度集中到这五个口子上。其激烈程度，远远超过如果是正常的市场拍卖而可能发生的竞争之激烈程度。

　　想想看，谁是这场异常激烈的竞争的获益者？

　　显而易见，第一批受益者就是相关管理部门及其官员，上上下下有批地资格或者可以对批地产生影响的部门及其官员。法规中蕴涵着巨大商业价值的灵活性和例外条款，让他们的身价陡增。这是一个经济学的逻辑，除非人们可以假定官员们都是圣贤，否则，这一逻辑总是有效的。

　　而第二群受益者就是那些能够靠近上述部门和官员、能找到门路的企业。也许它们的名字不应当叫做开发商，而应当叫做土地倒爷。他们可以拿到那五类地，而其它开发商却拿不到，于是他们以协议出让价格拿到那五类地，转手以市场价格出让给真正盖房子的开发商——也许这个链条很长。而两种地价之间的差价，就是他们的利润。或者，更准确地说，是那部法规慷慨地授予他们的垄断性收益。

　　现在，政府开始亡羊补牢。但是，如果羊跑得太多了，羊老板在匆忙补牢之前，是否需要先仔细回想一下，自己手下的放羊人是否刻意在羊圈上开了几个洞让羊跑掉、好找羊收小费？

　　整个问题的源头也许在于立法制度的缺陷。大多数有关经济事务的行政法规的起草者、解释者与执行者是同一些部门、同一批官员，缺乏清晰而有力的外部制约。在这种格局下出现法规，必然存在大量灵活性条款，而且，尽是一些自己乐意看到的、灵活到无边无际的条款。这样的法规，通常比没有法规更糟糕。

　　因为，授予官员以巨大的自由裁量权的法规，只能扩大执行者的权力，催生官员的腐败和商人的堕落。

　　稿件来源：中国《新闻周刊》作者本刊评论员/秋风