湖北监利教育变法 打破原有基础教育管理模式

　　

乡村小学，户外空地上的考试。

　　作者：易颖 何海宁 李思德

　　一场轰轰烈烈的教育改革正在湖北监利进行，对比三年前浙江长兴的教育券改革，无论是从深度还是广度上，监利人走得更远，甚至可以说，它打破了原有的整个基础教育管理模式。

　　无论监利教育改革的动机是解决教育制度原有的弊端，还是为了突破不可承载的财政困局；也无论监利改革的最终结果是成功还是失败，没有疑问的是，改革将有助于探讨基础教育领域的多年沉疴，也有助于启发基础教育问题的破解之道。

　　孙老板讨债

　　江汉平原的冬天是阴冷阴冷的。没有取暖炉，监利县三洲中学的师生一下了课就直跺脚。

　　一看见穿着皮衣的“孙老板”哈着手走进学校，胡校长就心慌。

　　这债说起来有八九年了。1996年，监利县三洲中学修建了一幢学生宿舍楼，平整了操场、水泥道，七七八八的花了110万。当时荆州市的“普九”工作现场会还是在这里召开的。到工程验收的时候，包工头孙老板只拿到县政府下拨的十几万元。

　　从此，为了要回几十万元的拖欠款，每年春季、秋季入学和年关，孙老板都要从岳阳跑到监利。

　　学校还钱的速度很慢。1999年春季，孙老板一气之下开始“动武”，把学生宿舍楼给锁了。睡不了觉的学生闹哄哄地跑到镇政府。当年学校就专门向全校60多名老师集资了20多万元来还债。到2000年春季学校又拿不出钱的时候，孙老板又把几间教室的门从里面给反锁了。结果学校停了一天课。

　　2002年在三洲中学当校长的朱小兵说，反正，孙老板的身影一出现在校门外，学生就开始用文具盒敲桌子，大声欢呼：“老板来了，放假了！”

　　动静最大的一回是2003年春季。因为2002年下半年开始被砍掉了“统筹费”，学校的还款数目更加少。心烦意乱的孙老板就用一把大锁将学生给锁在了校门外面。学校报了警。派出所来了两三个穿警服的，三下五除二，就把锁给砸开了。

　　“你们拿派出所的来压我！材料款没给，人家也要逼我！”说得急了，高高大大的男人胡乱抓起办公室桌上的茶杯、墨水瓶往墙上砸。

　　最后，满心同情的朱小兵和两个副校长还有一个办公室主任就都陪着孙老板到了县城，住在5元一天的小旅馆内，一行人天天往教育局、政府跑，希望县里面能帮助解决问题。

　　“你们垫资修了学校做了贡献，我们都知道，现在财政紧张，只要有了钱就一定想办法还你们。”政府和教育局的人翻来覆去也只有这两句。

　　到下半年，教育局也开始被接踵而至的债务官司弄得焦头烂额。有3个数次讨债未果的包工头一怒之下将教育局和下属学校告上了法庭。两个月时间里，教育局局长就收到了3张传票。更令人哭笑不得的是，这3桩案件的欠款金额分别为5万、7万和3万。

　　一个教育局，连区区15万的钱都拿不出来？

　　勒着裤带吃的财政饭

　　教育局的官司最后都输了。法院查封了好几个账户，最后才清欠了欠款。

　　监利是个农业大县，也是一个穷县，每年只有2.6亿元的可用财政收入，其中1.2亿元则确保教师刚性工资和基本运转。在2002年农村税费制度改革以前，监利每年的教育支出是1.9亿，其中农村教育附加、教育集资、教育统筹三项共8000万元左右，基本支撑了农村教育。这三项收费被取消后，国家转移支付的教育拨款只有3000万，也就是说，还有4000多万的缺口无法弥补。“监利本来就是个讨饭财政，村里顶不住，县里陷下去了，也补不上教育的缺口，”监利县教育局办公室主任张道义比喻说，“政府的3碗饭，我们是吃了2碗，但是，我们一直都是勒着裤带吃。”

　　教育局在2003年5月写的一份名为《基础教育情况汇报》的材料中称，监利全县“几乎没有不欠债的学校”，而负债额超过100万的24所学校差不离都是乡村中小学。详尽的数据是，尽管用于基础教育的财政拨款就达到了1.1254亿元，但全县中小学共负债10615万元，其中，乡镇公办中小学负债6281.8万元，村办小学负债453.2万元，一大半都是农村基础教育的事情。

　　这一亿元的债务中，有5526.1万元实际上是为“普九”加强基础设施建设欠下的历史债务。一个见惯不惊的事情是，每到学校开学收取学杂费的时候，就会有债主上门讨债。到2002年的时候，全县有17所学校被堵门，等到了2003年春季入学的时候，监利县就有40所学校被延迟一周开学。

　　老债未减，因为只有杂费一项来源，中小学办公经费更是严重不足。按照公办小学每人每年85元，村办小学55元，初中生180元的杂费收取标准，全县每年只能收取2300万元杂费。为了保持基本运转，学校往往就借债经营。债务雪球越滚越大，现在全县教育系统公用经费总计负债4168.31万元。

　　一个实验小学的困境

　　监利县的老牌学校实验小学的校长们一直在悄悄涉险“运作”。

　　2002年7月离任的一任校长在离任审计中被查出了几笔违规收费。审计报告说，“任期内，学校在正常收入无法满足经费支出的情况下，通过违规收费、截留应退的课本费，组织职工集资等途径组织资金从而在经济上确保了教学工作的运转。”

　　老校长正常退休，但继任者、一个“全国骨干校长”却因为收了6万余元的“捐资款”被撤职了。

　　图：车湾镇周门寺小学的租售广告挂在监利县政府网站上。这是一所已经长期空置的学校

　　在教育局里面，有人悄悄指了他的身影给我们看———一个普通的工作人员，做着一些收报纸的杂活，神情落寞。“我们是挥泪斩马谡。”说起这个，张道义的语调有点沉重，“监利县的乱收费都是名校的校长。因为运转艰难，就都在冒这个风险。”监利县教育连续三年在荆州市排列第一，但是同时，却有2个校长被撤职，5个被免职，党纪政纪处分25人。

　　实验小学当时的一份材料说，“本学期实际收费235295元，其中书本费181660元，上机费偿还微机室装备款36175元，学校可用资金只有17460元。开学伊始，学校就处于负债运行状态，举步维艰，连水电费都无法缴纳，拨款无望，要保证学校正常运转，必须自找办法”。

　　有了前车之鉴，现任校长唐盛民什么都不敢多收。“昨天，学校放假，我们悄悄的，连一个会都没开，过年了，一分钱都没有给老师发的。”

　　窄窄的校长办公室，密密麻麻地摆着4张半新的办公桌。“以前都是那种木头的，就这个学期才换了，人家一个单位捐的。”唐校长说话的时候身体往前倾，塑料藤椅上就露出了一个个破洞。

　　占地面积只有10亩的实验小学的布局很紧，中间是操场，而四周的教学楼和办公楼一幢挨一幢地挤着，如同一个勒得紧紧的木桶。

　　困在里面的33个教学班共2687名学生，仿佛快要溢出去的水。

　　“我们一二年级的学生一般只做室内操，小操场挤不下了，做伸展运动都要碰到手。”校长比划着说。“33个教学班的学生要是一窝蜂地跑，楼梯都要震垮”，学校方面因此想出“三道铃”的办法。下课的时候打第一道铃，三楼的学生下楼，第二道铃才是二楼的学生，最后一道铃才是最下面的学生。上课也一样打三道铃，依次上楼。

　　老学校的人最羡慕的是公办民助性质的玉沙小学。玉沙小学的学杂费是700多元。2000年实验小学曾举办3个实验班，开展多媒体教学。每个学期收费多出300元，家长反映效果不错。后来2002年9月份在一片“减负”声中停办后就一直没有重开。

　　“县财政拨款不够，如果家长愿意多掏钱要求更好的教学服务，我们为什么不能提供呢？”唐校长问道。

　　小手术和大手术

　　财政困境中的监利教育曾经有过两次裁减手术：2000年并校减员和2002年人事制度改革。

　　2000年的并校减员要解决的是村办小学虚空的问题。计划生育政策的效果使得一些小行政村的学校师生人数不足百人，因此监利县开展了中小学布局调整工作，将村小学由1999年的709所减少到现在的446所。这次并校同时精简了1500余名民办和代课老师。

　　2002年的监利县教育局则在全县率先进行人事制度改革，精简分流了2007名公办和民办老师。

　　而正在进行的此番综合改革还要动及最后的2117名民办和代课老师。除了遴选158名老师民转公以外，其余老师全部辞退。

　　除了这些硬性的手术，监利县教育系统内也还有着一些管理效能的改革。此次综合改革中关于教师待遇岗位化的思路就直接借鉴了一个镇级中学赤卫中学“层层聘任制”的改革成果。

　　因为临近的王塘职业中学办得红火，赤卫中学1999年的生源骤然从1800多名减少到1182名。

　　1999年秋季，赤卫中学召开职代会，选举产生校务委员会。然后委员会聘任了3个年级主任，年级主任又聘班主任，最后班主任又再聘任专课老师。所有的聘任程序则是按照由高到低的顺序进行，初三级挑了初二级挑，初二级挑了再初一级挑。没有被聘任上的老师就到后勤轮岗。

　　“原来的老师都是一个班从初一带到初三，小循环，好坏都是一个样，”校长何海平在桌子上做了一个切东西的动作，“我们搞的是优岗优资，工资拉开档次。”

　　财政下拨的档案工资到学校被一切为二，一半作为基本生活费，一半作为课时费和奖金下发。最高的，几个老师每月拿到了将近1200元，最低的，只有400多元。同一年级的教师待遇差距在400元左右。而校务委员会和年级主任的管理工资则维持在1100元左右。

　　就在2000年夏天，这个乡镇中学就爆出了冷门：27人考取重点中学监利一中。而此前的数字从来都没有超过“一抱人”(10人)。这个数字在第二年就跳到了30人以上，更好的消息是，当年还有3人考取地区重点中学荆州一中。“如果下一步县里面按学生来拨钱，我们肯定要好过得多”，何海平算了一笔账，赤卫中学现有2357名学生，102名教师，“就算每张学生的教育卡面值500元，那就有110多万，而现在财政拨付的教师工资只有60多万元。”

　　“再不改，赤卫中学都转不动了，到处都是债主。”何海平一脸苦笑。

　　1996年“普九”的时候赤卫中学就有120万元的工程款未结，1999年又修建了一幢学生宿舍楼，除掉政府下拨的20来万元，学校总共欠下了197万元工程和材料款。

　　学校的债主大大小小有120多个。每到开学的时候，何海平的背后天天都寸步不离地跟着一二十个债主。教了27年书的何海平长得瘦瘦巴巴的，说话温言细语，一看就是好脾气。债主们也不急不躁，因为几乎已成惯例，除了必须赶紧交的书本费，赤卫中学总是会把剩余的钱像撒芝麻一样地一人还一些。等送走债主，校领导又四处筹集办公经费。

　　靠着拆东墙补西墙的办法，赤卫中学就这样捱了过去，从未发生过堵门的事情。

　　去年下半年被债主围得闹麻麻的时候，何海平赶紧把“债转股”的消息漏出来。结果，包工头王天相很感兴趣。他是最大的债主，学校的几幢楼房都是他修的，“他觉得这个事情可以干，反正老是拖着结不完账，还不如入股。”

　　一个教育服务市场化的思路

　　外界的理解是，如果不是穷到极至，监利不会贸然触及义务教育这根敏感的神经。

　　2002年底，监利县开始将教育的困境写成报告，向省、市反映。

　　去年8月，国务院出台《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》，同意各省、自治区、直辖市可以选择一两个试点进行基础教育改革的试验。

　　“省里面赶紧跟我们说，可以做试点，给了8个字：自愿改革，自费改革”。县教育局办公室主任张道义说，监利的基础教育综合改革由此展开。教育局8易其稿，县委常委会讨论了5次，最后在2003年10月形成“监发17号文件”《关于基础教育综合改革的实施意见》。

　　这个文件的核心观念是“教育服务的市场化”。而义务教育卡制度则是撬动市场的关键。这个改革的广度和深度都远甚于用于扶贫、扶民和扶技的浙江长兴“教育券”改革。

　　监利义务教育卡的发放对象是所有九年义务教育的学生。17号文件称：“从2004年起全面实行‘义务教育卡’制度，即政府把投入义务教育的经费均摊到每个学生，并以‘教育卡’的形式发放到学生个人，让学生自主择校消费。”“公民办学校均可凭所收取的‘义务教育卡’到县财政领拨相应的办学经费。”同时，“政府设立义务教育经费专项账户，将上级转移支付用于教育的资金和县级财政对义务教育的投入全额进入专户，不得截留或者挪作他用。”

　　同时，在政府为之办理养老保险和医疗保险以后，公办教师的“铁饭碗”将被打破，在教育行业中形成教职工自主择校、择岗和身份能公(办)能民(办)、职务能升能降的用人机制。学校按照教职工的岗位和业绩付酬。

　　而原先是事业单位的学校则将演变成为一个提供教育服务的市场主体。学校事务的决策权从教育局移交到新组建的学校民主管理委员会手上。“监发17号文件”称：学校真正成为独立的法人和名副其实的办学主体，将政府过去对学校的高度计划管理改为学校自主管理。

　　改革之后的县教育局则将变成一个“行业主管部门”。同时，县人事局、编制办、财政局和物价局、劳动和社会保障局等部门对教育系统的管理职能也随之“变微观管理为宏观管理”。

　　到目前为止，监利县所有中小学都已建立学校民主管委会，并完成校长的聘任和教职工的全员聘用。在今年的计划中，政府还将建立学校教育教学质量评估、国有教育资产管理委员会、教师交流服务中心、教育信息发布中心、学生个人信息管理网络系统等一整套对教育的监控和服务体系。

　　“政府不是想甩包袱。监利改革后不会减少教育经费支出。”县教育局阳后继副局长说，“文件里面已经这样写了，这就是政府的承诺，要确保改革后基础教育投入不低于改革前的水平，确保今后义务教育拨款与财政收入同步增长。”

　　“在传统的体制下，学校的组织、人事、教学活动以及各种各样的财务行为，都由政府直接掌握。这使得我们在财力非常有限的条件下，在很短的时间里，迅速普及了基础教育，取得了举世瞩目的成就。但也出现了很多问题，如基础教育投入不足，质量难以提高，素质教育总是提不上日程。”中国人民大学教授毛寿龙对此评析说，“这说明，基础教育需要改革，政府完全没有必要大包大揽。”

　　他说，“湖北监利的改革，可以说推动了政府在基础教育领域的治道变革进程，政府从无限政府走向有限政府了。”这是目前理论界给予监利改革最高的评价。

　　教育卡的“魅力”

　　“看过《张先生讨学钱》没有？我们荆楚这边有一出地方戏，讲的是私塾先生过年讨学费的事情。”县教育局办公室主任张道义说，“这个学钱讨了多少只有张先生晓得，现在，这个钱从暗的变为明的，政府给出了承诺，每年财政的教育支出究竟多少，一算教育卡的面值，都可以清清楚楚。”

　　借鉴“教育券”观念设计出来的义务教育卡制度是搅动“教育服务市场化”的木棒。一个可以追踪的线索是，监利综合改革的政策制定者是在2000年的一次教育培训会上接触到弗里德曼“教育券”理论的。

　　根据2003年财政对教育投入的1.2亿元的拨款额度来核算，教育卡的面值的设计初步确定为小学320元，初中540元。为了保证改革的“软着陆”，前3年，县财政将按照教师人数、工资基数权重占50%和学生人数、生平应享受财政经费权重占50%的标准发工资。而2003年元月的拨款业已通过这一方式运作。

　　在张道义看来，义务教育卡的出现还能促使学校更好地履行“义务”，并带来平等教育观念的变革。

　　“学校的教学水平如何，每个学生都在用脚投票，如果老师体罚学生，造成学生流失，你说，学校是不是要找老师来问个清楚？我们对义务教育原来都有一些指标管理，但是，现实的情况是，因为没有利益关连，学校不会花精力，这样一改，学校就会想方设法地保证这个入学率，降低辍学率，自觉自愿地做到‘一个都不能少’！”

　　“我们理解，教育办学行为本身也是一种服务，”张道义说，“按照湖北省中小学办学水平评估标准，监利的学校可以分成8类。就像酒店一样，你是几星级的标准就按照几星级的标准收费。”

　　专家们担忧的是，教育服务市场化后，学生们“持币购买”教育，获准较高收费的优质学校会因此而快速发展，并扩充，而运转原本艰难的普通学校则容易被“收编”。如此一来，是否会造成教育资源的严重不平衡，并使得教育收费整体抬高，社会支付更高的受教育成本？

　　监利方面给出的解释是，为了防止高收费和价格垄断，可以调节收费标准的优质学校的比例不超过30%。即便是就读优质学校，原来学校“服务片区”内的学生照样按照政府规定的价格缴费，适当调高的收费标准只适用于择校生。对于贫困生，监利还将出台“义务救助卡”来保障其完成教育。

　　对于农村中小学，决策者们也曾经做过仔细测算，结论是生源流动性较弱的农村中小学将获得更多的财力支持，老师工资将提高，学校的经营状况也会改善。

　　被误解的“卖学校”

　　对监利教改最为敏感的产权问题，也就是“卖学校”的问题，代县长丁凡璋曾经发表意见说：“我更倾向于进行彻底的产权改革，只有这样，出资人才能完全按照自己的意志办事。”

　　但政府一些人对记者说，这个说法并不准确，不够严谨。

　　说到“卖学校”，所有的被采访对象都持相似的说法———“这是误解，监利没有卖过学校，要卖也是卖闲置的教育资产。”

　　据说，因为“卖学校”，监利方面前前后后已经接待了国家教育部、省教育厅和荆州市教育局的5批人。这个“传言”让监利方面头痛不已。

　　记者在监利县多方打听，也没有任何学校进入租售程序的消息。

　　车湾镇周门寺小学的租售广告挂在县政府网站上：“占地7200平方米，有校舍8栋，固定资产10万元，现对外出售或出租。”

　　“这个学校能卖还要卖。空了3年的房子，摆在那里风吹雨淋，还不如腾出来养猪养羊，”县委书记杜在新说，“这个钱回收回来还可以充实我们的教育办公经费。”

　　这个引起各方争议的文件条款内容是，“鼓励社会组织和个人收购或租赁现有国有教育资产举办民办教育。鼓励社会资金通过债转股、新增投资参股等多种形式投资教育，在学校确有利润的前提下，按股分红。鼓励社会力量承办学校后勤服务，承办学校新增的现代教育技术等单个项目的服务。”

　　“基础教育和义务教育是两个概念，基础教育除了义务教育，还包括高中教育和幼儿教育，我们要租赁的是后面这一块，”张道义向记者澄清说，“要出售的是2000年并校减员闲置下来的教育资产。”

　　“债转股”的概念则主要针对过去教育系统的大量债务，“这些债转股和新增投资参股都只是吸纳社会资金来参与办学，不会影响到公办学校的性质”，据张道义介绍，基础教育综合改革领导小组即将出台一个子文件，“鼓励薄弱学校依托名校办民校，鼓励新建学校和闲置学校办民校。”

　　尽管质疑批评的声音不断，但监利的领导层推动改革的态度却异常坚决。

　　“义务教育的责任首先在政府，这个义不容辞，没有哪一个地方政府敢甩这个手，”指着《义务教育法实施细则》的条款，县委书记杜在新说，“但是过去政府一直一手包办，结果整个基础教育的运行机制和投入体制都比较僵化，我们还可不可以想一些更有效的办法呢？”

　　杜在新接连发出一串疑问，“如果地方政府财政困难，甚至发不出工资，民间资本要进来，有什么不可以？”“民间资本投的是硬件，学生学的还是国家教材啊，资本性质不影响党的教育路线，又有什么不可以呢？”

　　“财政没有足够的力量，学杂费一点点，社会资金不热心，学校的债务是在越滚越大，这是实情，拖下去，学校不会垮，但是几年以后，我们监利还能像现在这样一年考出去5000个大学生吗？”杜在新说，“没有哪一个改革方案是现成摆在那里的，我们只能是边走边改。”

　　民主管委会的制度缺陷

　　在2003年11月19日的玉沙小学民主管理委员会家长委员大会上，刘忠海和另外两个家长被等额选为玉沙小学民主管委会的家长委员。

　　玉沙小学管委会由县政府和教育局任命委派的国有教育资产代表、校长、4名教师委员和3名家长委员组成。在临放假前一个月，管委会选聘了校长，并通过了学校教学和后勤管理制度方案。

　　图：民主管理委员会在一些学校已经开始发挥作用

　　“我们委员内部有分工，在学生收费、财政开支和学生报名这三个方面主要看我们家长的意见。”刘忠海说，“这个是说好了的，如果我们3个人不能达成一致意见，就是其他人都同意了也不行。”

　　但是，《玉沙小学民主管理委员会章程》草案中的一项委员权利不知为什么在最后被删掉了。那是一个表决权：“在重大事项的酝酿中，管委会委员有投票权。”

　　如果以已经实践多年的农村基层民主选举的程序和组织结构来作为参照系，不难发现，整个监利县在对学校民主管委会的设计上尚存在着一定的制度缺陷。

　　这个由资产代表、教职工代表和家长代表组成的学校管委会实行的是主任委员负责制。《监利县中小学学校民主管理委员会实施方案》规定，“县直公办学校的管委会主任委员由县教育局党委指派代表出任，乡镇公办中小学管委会主任委员由乡镇党委指派乡镇分管教育工作的负责人或教育助理、干事出任，村办小学的主任委员则由村党支部指派一名村委会副主任出任。”

　　校长的“入局”显然还会造成监督的缺损。毛寿龙教授就提出，民主管理委员会最需要改进的是，“校长不应该是民主管理委员会的成员，因为校长是执行者，民主管理委员会是决策机构和监督机构。校长与决策、监督机构一体化，容易导致学校行政首长主导决策和监督机构的不正常的局面。”

　　事实上，校长的产生方式同样有着明显的“指派”痕迹。《监利县中小学校校长聘任实施方案》是这样规定的，“校长由主任委员在教职工委员中提出候选人，管委会实行差额推荐，经全体教职工代表大会投票产生。”

　　更值得注意的是这个民主管委会的人员结构。《方案》说，学校管委会一般为7人，除了资产代表，县直公办学校和乡镇公办中小学的管委会委员由4-5名教职工代表和2-3名家长代表出任，村小学则是4名教师代表和2名家长代表出任。

　　一个可以假定的事实是，一旦学校利益和学生利益出现冲突，很显然，家长代表将处于弱势。

　　“因为过于敏感，监利的改革方案始终是封闭运作的，有些方面难免还有着行政干预痕迹。”一个自始至终关注着整个改革过程的监利人这样说。

　　元月17日，在三洲中学等待了一周时间的孙老板终于从镇政府拿到了2万元，离开监利回岳阳了。

　　账还没有结清。春季开学的时候，他还要来。那时候，监利的基础教育综合改革会是什么样呢？

　　声音　　

　　-对教改的不少质疑从理论上似乎都很有逻辑，但是完美的理论并不能成为评判监利教改首要参照。因为许多时候，改革就是对理论的突破，企图从理论上就对刚刚启动改革进行诠释和判决是不现实的。改革是否合理，关键是看它的效果。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　———于平《新京报》

　　-我以为我们现阶段发展义务教育的关键还不在于推行“教育券”等西方也还在试行的做法，而是要加大政府和社会对教育的经费投入，通过政府手段解决教育经费向高等教育过度倾斜、城乡及地区教学条件差别悬殊等问题，使教育真正成为培养人才、促进经济发展的重要保证。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　———顾一冰《中国青年报》

　　-我这里不妨进行合理的怀疑：湖北监利教改的动力并非来源于教育制度本身，而更有可能来源于政府急于摆脱财政压力。因为众所周知，中国基础教育面临的问题主要是政府投入不足，因而改革的方向本来应朝着真正的免费教育方向发展，而监利教改的做法却背道而驰。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　———卢周来《新京报》

　　-人们关注监利的教育改革，肯定各有各的原因。笔者关心的理由是，这一教育改革对中国政府公共服务领域的治道变革具有重大价值。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　———毛寿龙《南方都市报》

　　-如果有关部门监督不力，这场基础教育市场化的改革完全有可能制造出一个庞大的、充满权钱交易的“寻租场”；而最终受损的将是整个监利县政府的形象，承担风险的则是整个社会。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　———毛飞《新京报》

　　长兴教育券试验：“异国种子”的新生存

　　论湖北监利试行教育改革的财政视角和制度意义