论湖北监利试行教育改革的财政视角和制度意义_产经动态_财经纵横

论湖北监利试行教育改革的财政视角和制度意义

http://finance.sina.com.cn 2004年01月29日 11:03 南方周末

　　作者：林楚方

　　所谓财政视角的改革，是指不从教育学、教育本身的逻辑出发进行改革，而是出现财政危机时进行的改革。自从1980年代以来，中国教育改革基本上都是财政视角的。

　　一场轰轰烈烈的教育改革正在湖北监利进行，对比三年前浙江人在长兴进行的教育券

改革，监利人走得更远。而对比两地，他们的改革有共同的特点，就是教育服务进入市场，让学生有选择的权利。

　　我们无法判断监利改革之灵感是否缘自长兴。但有一点，我们可以肯定，改革有助于探讨基础教育领域的多年沉疴，也有助于启发基础教育问题的破解之道。

　　争议教育券

　　教育券制度来源于美国，弗里德曼老先生看到美国公立学校管理比较死，办学效益不高，尤其是基础教育领域，于是，他就想通过市场机制来进行改革。

　　老先生突发奇想，于是1990年代初，教育券制度作为美国公立学校改革的突破口，得到部分人的接受，但在美国并没有成为共识，相反在发展中国家则有实行。

　　浙江大学民办教育研究中心主任吴华对记者说，目前全国性推广教育券制度的国家有智利，还有30多个国家在部分实行。

　　为什么在其发源地美国，教育券制度会有极大争论呢？“主要是对于效果到底怎么样，美国人意见不一致。”北京师范大学比较教育研究所教授曲恒昌对记者说。

　　有人认为，学生拿了教育券可以自由选择，既可以选好的公立学校，也可以选择好的私立学校。对于穷人来说，可以到好的学校，享受更优质的教育。

　　也有人不赞同，他们认为一些优质的学校，基本上还是富人子弟的天下，因为交通等问题的存在，还不足以使穷人到好的学校就读。

　　“对于教育券实验的效果，每个专家选择的调查样本不一样，得出的结论也不一样，是不是提高了教学质量很难说。”曲恒昌说。

　　对于此项改革，美国的下层人士比中上层的支持更多一些，“可能是由于有钱人不愿意让优质的教育资源被更多的人享受。”

　　美国高层对教育券制度的理念同样不一致。布什政府认为，教育券可以在公立学校使用也可以扩展到私立学校。而克林顿政府则认为，教育券只能在公立学校范围内使用。

　　曲恒昌教授解释说，两位总统之所以意见相左，是因为，克林顿所在的民主党认为，私立学校80%是教会学校，而美国宪法是政教分离，支持教会学校就是支持教会。

　　布什则认为，学生选择教会学校是进行学习，而不是选择宗教。共和党更强调效率，认可可以刺激公立学校进行改革的措施。

　　由于存在着一些理念上的争议，曲恒昌认为，教育券在美国推行并不理想。而吴华认为，教育券制度在美国的争论虽然非常大，但还是正面结果多一些，反对者也没有拿出更糟糕的材料来印证。

　　那么美国人如何促进公立教育提高办学效益呢？曲恒昌介绍，教育券制度之外还有一个特许学校制度。这一制度规定可以把公立学校交给私人团体管理。

　　“这是一种国有私营的模式。”事实上，即使在美国，对基础教育领域的改革也是十分小心的，基础教育是政府义不容辞的义务。

　　财政视角的改革

　　有一点可以肯定，“美国的基础教育投资是有保证的，包括教育券制度和特许学校制度在内的教育改革绝对不是从财政角度出发。”曲恒昌说。

　　而监利教育改革在一定意义上则是财政视角的改革。

　　“所谓财政视角的改革，是指不从教育学、从教育本身的逻辑出发进行改革，而是出现财政危机时进行的改革。”北京理工大学教育专家杨东平对记者说。

　　杨东平认为，自从1980年代以来，中国教育改革基本上都是财政视角的，从过去的教训来看，财政视角改革会扭曲很多地方政府和学校的教育行为。

　　“在高校里的表现是学校办公司，后勤社会化，大学生收费，在基础教育领域则主要是择校热。”

　　政府和学校开始出于被动原因创收，后来主动，甚至形成教育利益集团。基础教育领域的择校热一浪超过一浪，人为地制造学校之间的差异，把竞争搞得非常残酷，但最后只是少数重点学校得到了好处。

　　“我并不是一概地反对财政视角改革，公共产品并非一定要由政府来提供，也可以引入市场机制，但一般而言，政府对基础教育负有特定的责任。”

　　杨东平认为，把大多数的中小学都市场化运作，这令人感到诧异。

　　“理念上似乎是合理的，较小层面尝试是可以的，比如，拿两个乡镇进行实验，但监利的力度大了些，改革后政府如何监管，收费失控会怎么办，如何保障教育质量不降低，让人捏把汗。”

　　基础教育改革的方向应该是稳定中小学教师，监利改革会不会导致教师队伍不稳定？

　　杨东平认为，要力改财政视角改革的基本思路，要通过立法途径，建立教育的公共财政体制，把各级政府应该承担的责任，明确和明晰下来。

　　“现在政府对教育的投入都是弹性的，比如，教育投入‘不低于’多少多少，不应该这样规定，而是要非常明确，不应该是讨价还价的事情。”

　　如何在制度上获取优势

　　“我是民办教育最极端的鼓吹者，最坚定的支持者，从大的角度来说，监利改革基本是正确的，我是持支持态度的。”浙江大学民办教育研究中心主任吴华对记者说。

　　吴华是业界公认的教育券改革的鼓吹者。他赞同监利在基础教育领域充分吸纳民间资金的做法，这种市场取向的改革使学校在制度上获得优势，会优于纯粹的公办学校。

　　监利改革提出疑问的人认为，对基础教育这样的公共产品是不是可以如此的市场化？吴华回应说：“通常说，公共产品或者说准公共产品，都是民间生产更为有效，教育民营或者公用事业民营，不意味着政府不承担责任，而是要求政府不要进入教育的生产环节和微观领域。”

　　政府具有保持各方面力量平衡，维护社会公平的作用，不具有效率方面的作用，“如果非要进入微观领域就是有缺陷的。”

　　吴华说，政府只是在设立学校方面有优势，可以迅速集中资金建立大批学校，在短时间内构建一个基础教育体系，但在学校管理方面不具备优势。

　　针对反对监利改革和教育券制度的人的观点，吴华加以了反驳：我不认为教育券制度全面推行，会使穷人受到损失，我认为受益最大的反而是穷人，每一个区域里，肯定是穷人得到更多的公共资金。

　　“现在教育差距最主要的还是体现在城乡之间，平均发放，肯定是穷的地方得到更多，富的地方得到的更少。”

　　针对“商人是逐利性的，会使教育收费失控和教育质量大滑坡”的观点，吴华说，“这是没有经过实践检验的结论，所有商品、服务，包括教育服务，竞争结果是价格下降。在一些地方，民办的学校反而比公办的收费低，为什么？是运作成本降低。”

　　当然，在资源是垄断和稀缺的情况下，“逐利性”会导致价格上涨。但吴华认为，目前学校并不是稀缺资源，由于计划生育和学校设置等原因，基层很多学校招生都招不满。

　　吴华认为，如果政府不再直接用行政手段办教育，可以从行政成本中释放出至少10%的投入。

　　“学校改革后并不等于教育收费就完全由个人决定，政府是可以发挥监管作用的。事实上，学校公有并不能保证收费就一定比私有规范。在财政紧张、利益部门化行业化的情况下，多年以来我们的教育乱收费就几乎全部发生在公立学校。”

　　“当然也要反对地方的短期行为，比如，一些学校卖了，这些钱做什么？绝对不能用来做其他的事情，而是继续投在教育领域。”

　　吴华说，这些钱可以建立一个专门的基金，用于监利教育发展，这样就有一个更加坚实的基础，在监利就可能形成一个巨大的教育服务市场，将会吸引更多的资金投入教育领域。

　　一场未知结果的大手术

　　基础教育领域的病症存在并恶化了多年，到底用什么样的猛药来医治，长期以来在教育理论界和实务界存在着极大的争议。

　　在记者接触的教育专家中，大多数人认为，监利改革的步子之大是令人吃惊的，而这种吃惊在于，监利改革打破了原有的整个基础教育管理模式。

　　中国的基础教育管理体制是“地方负责，分级管理”，校长由组织部门考察，由教育局任命，教师一般来说是比较稳定的职业，即使聘任制度在逐步推行，但基本属于铁饭碗。教育经费也是由财政拨给教育局，教育局再给学校。

　　“可以说，基础教育领域一个最大的特点就是教育局所属的学校，垄断了几乎所有的教育资源，公办学校几乎是惟一提供基础教育的场所。”

　　公办的学校体制也带来管理僵化，效率低下，资源浪费，乱收费甚至寻租行为等问题，而公众也是有苦难言，因为“只此一家，别无分店”。

　　尽管监利改革的出发点在一定意义上是缓解财政压力，但它恰恰地打破了这一垄断模式，原来的利益主体将重新洗牌，可以说是对基础教育体系进行了一场大的手术。

　　在这个意义上，监利教改才有更大的看点，人们也期待它有一个美好的未来。

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