聚焦民航业改革：民航管理体制改革瓜熟蒂落

　　今年12月17日，人类动力飞行将走过100年的历程。12月对中国民航来说，同样具有里程碑意义。

　　12月底，由民航总局直接管理的机场将全部下放到地方管理，标志着从2001年开始的民航管理体制改革攻坚战役取得了重大突破。2002年，三大航空运输集团和三大航空服务保障集团正式成立，并与民航总局脱钩；到今年底，现行的三级行政管理，改为两级管理，撤 销24个民航省(区、市)局。除北京首都机场和西藏自治区内的民用机场外，民航总局直接管理的其他93个机场全部交由地方管理。

　　至此，中国民航掀开了崭新的一页。

　　实现政企分开

　　从时间跨度上看，以政企分开为目标的民航管理体制改革可以分为三个阶段：

　　第一阶段是从1987年到1994年。这一分阶段主要以政企分开为原则，转变政府职能，进行管理局、航空公司和机场分设的改革。将原民航各级管理机构从事的围绕航空主业的服务性业务分离出来，组建9家专业性的直属企业。

　　第二阶段是从1994年到1998年。其间的改革主要有三方面内容：一是进一步落实企业经营自主权；二是改革机场建设和管理体制，初步形成民航、地方以及民航与地方联合建设和管理的三种主要模式；三是空管体制改革开始进行。

　　第三阶段是以民航总局2001年4月召开的民航直属企业改革重组动员大会为起始标志。2002年10月11日，民航总局直属的航空运输企业和服务保障企业完成联合重组，六个集团公司挂牌成立，并与民航总局脱钩。此前，民航空管体制改革已完成。今年，民航行政管理体制、机场管理体制和公安体制改革也将基本完成。

　　转向行业管理

　　直属企业与民航总局脱钩、机场交由地方管理的过程，实际上也是民航总局行政“权力”弱化甚至消失的过程。

　　不仅如此，民航也直接向自身行政体系开刀。民航重组方案提出，“根据航空运输跨省、地区运作的特点，将现行的民航三级行政管理，改为民航总局至地区管理局两级管理。民航总局是国务院进行民用航空行业管理的机构，不再代行国有资产所有者职能。保留民航华北、华东、中南、西南、西北、东北和乌鲁木齐7个地区管理局。撤消现有24个省(区、市)局，改设精干的民用航空安全监督办公室”。

　　长期以来，民航总局一直扮演着航空运输业的“裁判”加“运动员”的双重角色，去掉了“运动员”身份的民航总局，只能通过规章制度和法律来约束航空企业的经营。这对民航主管部门是一场真正意义上的自身“革命”。

　　去掉了“运动员”身份的民航总局该如何定位？民航总局局长杨元元说，民航总局目前主要承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。按照这五项职能，总局要强化宏观调控和安全管理、法制工作等方面的职能，有关经济审批的一些职能将弱化或取消。据介绍，今年年初，杨元元在全国民航工作会议上的讲话中，已经不再将民航企业改革作为首要任务，首先强调的却是安全问题。

　　这无疑表现出民航总局的重心已经开始倾斜于行业标准和安全管制。民航地区管理局今后的主要精力，将集中在行业监督管理方面。

　　强化监管职能

　　今年3月18日，民航总局宣布机构调整，涉及9个新旧司级单位。这是民航总局在直属企业脱钩后适应其新角色做出的职能转变。有关人士强调，淡化和减少政府的作用不应是改革的终点，彻底转变政府职能，加强对民航业的行业监管，才是民航改革的最终目标。

　　对此，杨元元表示，随着民航体制改革的顺利进行，民航业本身的诸多问题同样不能回避，如政府职能转变迟缓；各企业包括已重组的各集团公司内部组织结构调整和建立现代企业制度存在矛盾；少数航空公司亏损严重，机场亏损面较大，部分机场亏损增加；民航安全基础比较薄弱，人员素质和管理水平亟待提高，安全法规、规章、标准和安全保障设施设备不够完善；全行业航班正常率不高等等。

　　对于市场监管，前任局长刘剑锋说，“政企分开后市场也不是没人管了。政府仍然要通过法规规章和经济杠杆，对价格、市场实施管理和调控，而且更加规范、更加严格。”

　　按照这样的思路，民航法制建设步伐正在加快。更令人关注的是，随着《外商投资民用航空业规定》的执行和国内民营企业开始进入民用航空业，我国民航业多元化的投资机制正在建立。据悉，民航总局不久将推出一系列新举措，在民航业市场化的道路上迈出更大的步伐，如适当放宽支线航空公司、货运航空公司、旅游包机公司的准入政策，适当降低航空公司成立的经济审批门槛等。(记者/杨国民)