|
以风险监管为核心内容切实加强对农村信用社的金融监管
中国银行业监督管理委员会副主席 李伟
7月2日，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》。目前，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8省(市)深化改革试点工作已经正式启动。改革后的农村
信用社监督管理体制，是国家监管机构依法监管、省级政府依法管理、农村信用社依法自主经营的“三位一体”的体制，这一体制是适应目前我国农村生产力发展水平，是总结农村信用社50多年发展历史、在现有认知水平上的最佳选择。
1997年以来，按照党中央、国务院的统一部署和要求，人民银行在加强对农村信用社的金融监管方面做了大量工作，取得了明显成效。主要表现在：一是建立了监管制度，规范了监管行为。二是建立了责任制度，落实了监管责任。三是突出了监管重点，初步控制了金融风险。近三年来，全国共减少农村信用社法人机构1万多家，高风险社减少3451个，农村信用社不良贷款比例下降14个百分点(今年6月末又比年初下降5个百分点)，增盈减亏205亿元，亏损社减少15210个，亏损面下降31个百分点。今年上半年的增盈减亏形势更为喜人，同比净减亏23.26亿元，减亏幅度达51.56%；全国30个省(区、市)有27个不同程度地增盈或减亏，其中有6个省(区)扭亏为盈。四是组织开展了农村信用社大额贷款、债券投资等专项检查，及时纠正了业务经营中的违法违规行为。五是加强了贷款投向监管，提高了支农服务水平。近年来，农村信用社农业贷款投放明显增加，特别是农户小额信用贷款的推广，有效缓解了农民贷款难问题。截至今年6月末，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款余额的83.8%，比1996年末增加5483亿元，农贷比重由1996年的23%增加到现在的43%，提高了20个百分点。同时，为缓解农村信用社特别是中西部地区农村信用社支农资金不足的状况，1999年以来，人民银行安排了总额度为960亿元的专项支农再贷款，在支持中西部地区农业和农村经济发展中发挥了重要作用。六是加强了内控建设，促进了内部机制转换，使农村信用社自我发展和自我约束能力不断增强。截至今年6月末，全国农村信用社各项存款余额22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%，比1996年末增加13547亿元，增长154%；各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款总额的10.8%，比1996年末增加9902亿元，增长158%。
但是，我们也应该清醒地看到，当前农村信用社监督管理工作还存在不少需要进一步研究解决的问题。主要有：一是农村信用社机构分散，法人数量多，大部分机构资本金严重不足，风险较高，仍缺乏有效的监管手段；二是对农村信用社以法人为单位进行风险评价和控制不够，缺乏一套科学、合理的风险综合评价体系；三是对农村信用社内控制度和法人治理结构的监管不够得力，对通过监管促进农村信用社内部机制转换重视不够，监管有效性不足；四是监管队伍还不适应监管工作需要，不仅部分地区监管人员数量不足，而且监管理念及业务素质都有待进一步提高。针对农村信用社监管工作存在的问题和深化农村信用社改革的总体要求，今后一个时期，农村信用社监督管理工作的总体指导思想是：以风险监管为核心内容，以督促法人完善法人治理结构和内部控制制度为重点，以及时高效的现场检查和科学合理的非现场监测为手段，以提高监管人员素质为保障，努力提升农村信用社监管质量和水平，促进农村信用社稳定健康发展。通过3～5年的努力，在促进改革的同时，使农村信用社内控制度和法人治理机结构得到明显完善，基本形成自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的机制；对农村信用社的监管手段明显改进，风险识别、预警和处置能力明显增强，农村信用社金融风险得到有效控制。5年内农村信用社不良贷款每年下降3～5个百分点，5年后不良贷款比例控制在15%以内，维持两级法人、实行统一法人和改制为银行机构的农村信用社资本充足率分别达到2%、4%和8%；农村信用社法人机构大量减少，绝大部分农村信用社扭亏为盈；基本建立起一支政治素质高、业务能力强、廉洁奉公、纪律严明的监管工作队伍。
(一)更新监管理念，理清监管思路。银监会成立后，在总结以往监管工作经验的基础上，提出了“四个坚持”的新的监管理念，明确了金融监管的“四个目标”和“六条良好监管标准”。农村信用社的监管工作，要按照银监会提出的监管工作总体要求，在监管理念和思路上实现六个方面的转变：一是合法合规性监管要与风险监管相结合，并逐步由合法合规性监管为主转变到以风险审慎监管为主；二是行业监管要与法人监管相结合，并逐步由行业监管为主转变到以法人监管为主；三是业务监管要与内控制度监管相结合，并逐步由业务监管为主过渡到以内控制度监管为主；四是对高管人员的资格监管与行为监管相结合，并逐步由资格监管为主转变到以行为监管为主；五是专项检查与序时性全面检查相结合，并逐步由专项检查为主转变到以序时性全面检查为主；六是事后处置与事前、事中预警防范相结合，并逐步由事后处置为主转变到以事前、事中预警防范为主。实现上述“六个转变”，既要加强和提高监管机构的金融监管，还要充分发挥好市场监督和行业自律的作用，形成全方位、多层面的监督网络。
(二)加强制度建设，规范监管行为。制度建设是做好监管的基础性工作。加强制度建设，就是要从根本上保障农村信用社监管工作的规范化、制度化，逐步形成一整套适应农村信用社特点的、完整科学的监管制度体系，使农村信用社监管工作有章可循、有规可依。银监会成立后，根据改革工作的需要，目前已经制定了《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《农村信用社省(自治区、直辖市)联社管理暂行规定》和《农村信用社以县(市)为单位统一法人工作指导意见》等制度办法，这些制度办法经过一段时间的实践，还要适时修改完善。银监会将抓紧制定《农村信用社风险监测评价体系》等制度。除此之外，农村信用社监管工作制度建设的任务还很重，很多制度还需要抓紧制定或修订，如修订《农村信用合作社管理规定》、《农村信用社县联社管理规定》，制定农村商业银行、农村合作银行和农村信用社等不同机构分类监管的制度办法等。
(三)完善法人治理，强化内控监管。国内外的监管实践充分表明，实现有效监管，第一位的是促进金融机构本身形成良好的治理机制和内控制度，其次是市场约束和自律机制，第三才是外部监管。农村信用社的监管工作也不例外。从目前情况看，农村信用社存在的很多问题，最根本的原因还是在内部。因此，必须加强对农村信用社内控监管，督促农村信用社逐步建立起决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相互结合的科学有效的经营机制。
一是健全完善农村信用社内部控制制度。要督促农村信用社认真清理现有的各项规章制度，按照《商业银行内部控制指引》的基本要求，进一步健全完善内部控制制度。特别要做好信贷管理、财务会计、稽核检查、案件防范等重点领域、重点环节的内控管理，并通过建立和落实岗位责任制度，把内控制度落到实处。各级监管部门要加强对农村信用社内控制度建立及执行情况的监督检查。
二是按照不同产权模式选择确立相应的法人治理结构。根据国务院深化农村信用社改革试点方案要求，今后农村信用社可以按股份制原则组建农村商业银行，也可以按股份合作制组建农村合作银行或以县(市)为单位实行统一法人，还有一部分仍要按合作制原则完善现行两级法人的体制。不同的产权模式和组织形式，有不同的法人治理要求。目前，银监会已经下发了有关管理规定，各地农村信用社要按照上述文件要求，规范法人治理。重点是明确股东(社员)大会、董(理)事会、监事会和经营班子各自的职责，切实发挥决策、管理、监督、执行职能。股东(社员)大会是最高权力机构；董(理)事会要对股东(社员)大会负责，并按有关规定聘用经营班子；经营班子负责业务经营和管理，并对董(理)事会负责；监事会负责监督董事会和经营班子履行职责，并对股东(社员)大会负责。执行中，要注意防止以党委会决议代替董(理)事会决策，董(理)事会也不能干预经营班子的具体经营活动。经营班子人员要实行公开招聘，竞聘上岗。考虑到农村信用社实际情况，规模较小的农村信用社可以试行不单设监事会，由其理事会行使监督职能。
三是要防止少数人控制决策层。在产权安排上，要坚持股权结构多样化和投资主体多元化的原则，充分吸收多种资本入股，合理安排股权结构，防止少数人控制决策层。在法人治理上，要合理确定“三会”人员构成，建立和完善决策机制和内部约束机制，特别要注意防止经营班子取代董(理)事会决策而形成少数人控制。
(四)健全风险评价体系，做好非现场风险监测。目前对农村信用社的风险监测，主要是按照资产负债比例的有关指标进行的单一或局部风险的监测，难以对农村信用社的风险状况作出综合评价，这些指标也很难对农村信用社的风险作出准确、有效的事先识别和预警。因此，要结合农村信用社特点，在认真总结以往资产负债比例管理的基础上，借鉴国内外成熟的监管经验和做法，尽快研究并建立适合农村信用社特点的风险综合评价体系，形成一套科学、合理、操作性强的风险识别和预警体系，对农村信用社金融风险特别是可能出现的支付风险及时发现，及时预警，及时提出处置预案，切实做到事前、事中的有效防范。
(五)改进现场检查方式，提高现场检查效果。随着农村信用社各项业务的快速发展，各类金融工具不断出现，与此同时，潜在的金融风险也在逐步加大，有些问题比较隐蔽，仅仅通过非现场监测是很难发现的，必须进行扎实有效的现场检查。现场检查的方式，一是进行针对性较强的专项检查，二是进行全面的序时性检查。要逐步加大序时性全面现场检查的力度，提高现场检查的效果。要根据农村信用社点多、面广、机构分散的特点，研究制定农村信用社序时性全面检查的操作办法，对农村信用社法人机构定期组织检查，力争2～3年全面检查一次，做到及时发现问题，及时堵塞漏洞，清除隐患。
(六)逐步推行信贷资产五级分类，加强对资产质量的监控。要切实转变信贷管理理念，强化风险管理意识，在试点的基础上，逐步推行贷款质量五级分类办法，将农村信用社信贷资产严格按照风险等级和类别进行界定。各地农村信用社要制定不良贷款的清收计划，落实清收责任，奖优惩劣，赏罚分明，切实改善资产质量。要继续加大对超比例单户大额贷款的监控和清收力度，切实降低贷款集中度，防范大额贷款风险。在加强信贷资产风险管理的同时，对债券投资等非信贷资产也要加大风险评估和控制，明确政策，规范操作。对各类违法违规行为，要加大查处力度，严肃追究责任人员，触犯刑律的，要及时移交司法机关追究其刑事责任。
(七)加强授信管理，控制关联交易风险。最近，银监会已经下发了《关于进一步加强商业银行信贷管理，防范关系人贷款及关联企业贷款风险的通知》。要加强对关联企业授信的审查、监督和管理，注重防范关联企业相互担保、多头取得授信的风险。要建立对关联企业授信的报备制度，加大对关联企业授信的稽核检查力度，切实加强对关系人贷款和关联企业贷款的风险控制和防范。要督促农村信用社对自身关联交易进行自查自纠，在此基础上，要加大检查力度，及时纠正和查处违法违规行为。
(八)完善责任制度，落实监管责任。要根据监管体制变化的新情况，抓紧修订完善农村信用社监管责任制度，对合作金融监管工作重新分工，明确各级合作金融监管部门的工作职责，建立监管工作报告制度，加强上级对下级监管工作的指导、检查和考核。农村信用社省级联社由银监会监管为主，省(区、市)银监局配合；地(市)联社由省(区、市)银监局监管为主，地(市)银监分局配合；县(市)联社(包括统一法人机构)由地(市)银监分局监管为主，县(市)监管办事处配合；乡镇农村信用社由县(市)监管办事处直接监管，没有设立监管办事处的，由地(市)银监分局负责监管。现阶段，农村商业银行、农村合作银行由省(区、市)银监局监管为主，地(市)分局配合。要继续完善分片负责、责任到人制度，切实将监管责任落实到人、到岗。对监管失职者，要视情节追究监管责任人的责任。
(九)密切关注社会动态，防范和处置支付风险。深化农村信用社改革试点时期，社会各界议论较多，一些片面认识甚至少数人的谣言，很可能诱发储蓄挤提甚至酿成支付风险。对此，要有清醒的认识。要密切关注社会各界的反映，紧紧依靠当地党政组织，高度重视支付风险的防范和处置。要加强对农村信用社支付风险的监测和分析，建立完善支付风险预警机制。银监会派出机构要配合地方政府会同人民银行分支行研究建立突发性支付风险应急处理机制。银监会与人民银行已就有关问题进行了初步磋商，准备近期对人民银行原紧急再贷款救助办法进行修订。在新的办法正式出台之前，对发生支付困难的农村信用社，县级联社要首先组织辖内农村信用社进行同业支救，通过资金调剂，帮助其渡过难关；在同业支救不足以平抑支付风险的情况下，县联社要及时向当地人民银行提出动用存款准备金申请，并向当地银监会分支机构报告；在同业支救、动用存款准备金仍不能解决问题的情况下，应及时向人民银行提出紧急再贷款申请。要加强农村信用社、各级联社、监管部门和人民银行之间的协调，提高救助工作效率。发生挤提和支付风险等重大情况，要及时向省级政府和银监会报告。
农村信用社能否在改革中稳定健康发展，关键在于既要有一支讲政治、懂业务、会经营、善管理的农村信用社员工队伍，又要有一支政治合格、业务过硬、作风扎实、纪律严明的监管队伍。当前，无论是农村信用社的干部职工，还是银监会的监管人员，都需要进一步加强学习，提高素质，为做好本职工作打好基础。各级监管部门和监管干部要严格按照银监会党委提出的“约法三章”的要求，严肃纪律，强化约束，廉洁自律，转变作风，切实做好监管工作。
(责任编辑 王晶)
| 
