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由于烟叶和烟草制品生产带来的经济利益和由此相关联的国计民生问题，很多国家不得不在民众健康和烟草经济之间寻找平衡。这种做法贯穿于《烟草控制框架公约》诞生的始终，也将在日后公约的执行中延续
□本刊记者楼夷／文
今年7月，一份由国家发展和改革委员会、卫生部以及外交部共同起草的报告上交给国务院。报告的主要内容是请求国务院尽快批准签署《烟草控制框架公约》。
今年5月在世界卫生大会上获得通过的《烟草控制框架公约》(FCTC)，是世界卫生组织主持制定的第一部国际法律条约，也是首次在全球范围内限制烟草的公约。历时三年、经过六轮艰难谈判达成的公约文本最终以192票的高票通过。
公约由序言和38条正文组成，明确了控制烟草的具体义务、责任等问题，对烟草制品的包装、标签、广告、促销和赞助提出了严格的限制措施。
然而，尽管公约得以通过，但由于烟叶和烟草制品带来的经济利益和由此相关联的国计民生问题，很多国家不得不在民众健康和烟草经济之间寻找平衡。这种做法贯穿于整个公约文本诞生的始终，也将在日后的公约执行中延续。
健康优先还是经济发展优先？
公约的制定是在全球禁烟浪潮推动下提出的。自从20世纪50年代医学界确认烟草的危害以来，反烟斗争不断高涨。许多国家都制定了控烟的法律法规，而且烟草诉讼之风日益盛行。
但这一切并没有阻碍烟草业发展的步伐。随着国际烟草贸易的发展，发达国家的烟草商减少国内烟草销量，却向发展中国家倾销，这促使世界卫生组织下决心制定一部国际烟草控制公约，以在全球范围内限制烟草产品的扩散和流行。
初衷是善意的，但是工作一旦铺开，一个问题便摆在了各国的面前：健康优先，还是经济发展优先？
这个问题看似简单，却最难以选择。对中国这样一个烟草业产量、销量均占世界第一的烟草大国而言，更是如此。
协和医科大学基础医学研究所教授杨功焕亲历了《公约》文本诞生的整个过程，对此深有感触。杨功焕教授是在烟草危害与烟草控制方面进行过多项流行病学研究的专家，1999年至2000年参与世界卫生组织的公约文本的准备工作，2001年她又作为中国谈判团的一员，全程参与了六次谈判。
杨功焕工作的很大一部分，便是了解烟草对社会经济的影响。她向记者介绍说，目前中国有3.2亿烟民，烟草对健康的影响已经明显可见。在现阶段，中国烟民平均比总人群的期望寿命少4.6年，每人工作时间平均少两年。预计到2025年，每年将有200万左右的人死于与烟草相关的疾病，包括肺癌、冠心病等；到2050年，这个数量会增加到300万。其中一半发生在35岁～69岁的人群里，导致的减寿年数将增加到10年。
与此同时，身为健康杀手的烟草业却是国家的创收大户。中国是世界上烟草种植、生产和销售第一大国，烟草业作为一项重要产业，连续15年位列创收大户名单中，2002年底上交利税更高达1400亿元，接近国家财政收入的十分之一。因而相关经济部门不愿意对烟草生产和销售有过多的限制，烟草业界人士更藉此反对严格控烟。
但杨功焕等人的研究却表明,烟草所致的损失将可能超出其所得。“我们做了测算，在现阶段，归因于烟草的死亡率为12%，医疗费用中有12%，达485.9亿元的金额因烟草所致疾病被耗费掉。换言之，在2000年烟草所创利税1050亿元中，46.3%都化成了医疗费用。”
杨功焕进一步介绍说，目前医疗费用的上涨速度远高于烟草行业利税上涨的速度。假若到2025年，归因于烟草的疾病和死亡率为33%，仅其耗费的医疗费用就会超出烟草行业为国家创造的利润。足以抵消烟草所带来的经济价值。
“烟草危害论”与“烟草创收论”的斗争也出现在《烟草控制框架公约》中国谈判团内部。据记者了解，在由原国家计委牵头，外交部、卫生部、原国家经贸委、国家烟草专卖局、国家工商总局等10多个部委组成的谈判团里，对一些烟草加税、广告和包装限制等措施也曾有过较大争议。
种种争议直到国务院一纸批示才终得统一。该批示大意为：第一，中国应该做一个在国际上负责任的大国，以人民健康为主，要支持世界卫生组织，早日促成框架公约的建立；第二，在有些涉及国家主权的问题上，不能完全放弃；第三，不要纠缠于枝节问题。
事后，谈判团的首席谈判员易先良在接受媒体采访时，道出了中国代表团的立场：我们的国家利益就在于既要支持《公约》和控烟，又要保护我们现有的行业不受到来自国际上更大的压力。
杨功焕认为，对烟草经济和烟草控制的态度，反映了我们的社会发展观：是仅仅注重眼前的经济增长，还是选择关注可持续发展、“以人为本”的发展战略。我国在这次谈判中的立场，正是希图能够在尽可能减少损失的情况下，走向“以人为本”的发展之路。
潜在和现实的影响
公约出台伊始，烟草业便哀声一片。
在烟草专卖体制下，中国的香烟制品从原材料的生产、采购和运输一直到卷烟的生产、销售都处在国家的计划之中。但生长在“温室”中的烟草企业也感到了多重危机。先有WTO之后跨国企业的虎视眈眈，现在又得面临《公约》的诸多压力，难怪某些烟草业研究机构大呼“山雨欲来”，称“WTO只是重新划分了烟草市场的版图，而烟草控制公约则关乎整个烟草行业的生存问题”。
一位国内烟草界人士以包装和标签条款为例说：“如果烟盒上有三分之一的面积写着‘吸烟容易引发心脏病’，这烟还能卖出去吗？”
引发议论的不仅仅是健康警语一项。烟草经济研究所王玉麟撰文指出，《公约》对烟草业的影响主要是在以下几个方面：
首先，公约文本对烟草的危害性在法律上作了认定。烟草在经济方面的作用曾被烟草业反复强调，因而成为支撑烟草业生存发展的重要基础，此次也被否定，这是前所未有的，将使得缔约国的烟草业整体生存发展环境变得更为严峻。
其次，在减少烟草需求的措施方面，公约规定了税收价格措施、限制吸烟场所、推动远离烟草的意识培育措施等，这些将影响烟草业生存和发展的社会环境。
再次，其他管制措施如对包装、标签、广告等所作的明确限制，将给烟草业带来更为直接的负面影响。比如新的排放标准对烟草产品提出了更高的要求；严格的包装和警语要求将使以礼品消费为主的高档卷烟消费受到很大影响。
与烟草业的担忧不同，卫生界对《公约》的通过表示欢迎。杨功焕教授认为《公约》的通过意味着世界卫生组织通过国际法把各国动员起来，参与控烟工作，标志着世界控烟事业的进步。
由发改委、外交部和卫生部呈递给国务院的报告则全面反映了三部委对公约的看法。报告认为，最终的公约文本已经由最初的激进逐步趋向平缓和务实，在包装标签、广告促销、责任与赔偿等关键问题上的规定已经较为宽泛，不会对我国的现行立法、司法体系造成太大的冲击。而公约的签署更有利于维护我国良好的国际形象。
前景及未来程序
也许现在谈论《公约》的影响还为时过早。《公约》文本通过之后，首先需要相当数量的国家签署，然后还要根据每个国家的法律程序，由其政府、人大或者议会批准后方能正式生效。
根据有关程序，自第40个国家以法律形式批准公约之后的第90天起，公约就将生效。然而，记者在世界卫生组织的官方网站上看到，截至9月15日，虽然已经有包括法国、英国、巴西、南非等在内的52个国家签署了公约，但完成了法律批准程序的国家只有挪威一国。签署国中并不包括美国、日本、德国、中国等烟草大国。
可见，公约文本虽获得了通过，但距生效还有漫漫长路。
此外，目前的《公约》只是宽泛的、原则性的框架协议，还有许多后续性工作，如对广告、走私、包装等相关措施，将由接下来的议定书作出具体规定。中国谈判代表团首席谈判员易先良在接受媒体采访时估计，《公约》可能在今年年内或明年上半年生效，议定书的谈判则可能在明年下半年启动。-
【资料】
《烟草控制框架公约》条款摘要
《烟草控制框架公约》由序言和38条正文组成，包括术语的使用、公约的目标、原则、一般义务、控制烟草的具体义务、与责任有关的问题、科技合作与信息通报、机构安排和财政资源、争端解决、公约的发展等条款。
公约规定的具有实质性影响的具体义务主要体现在烟草制品的包装和标签，以及烟草广告、促销和赞助等方面。
包装和标签问题公约要求缔约方在公约生效后三年内确保：烟草制品的包装和标签不得以任何虚假、误导或欺骗等方式推销烟草制品；禁止使用“低烟碱”、“淡味”、“柔和”等旨在使人产生某烟草制品危害小的印象的词语。公约要求烟草制品包装要带有大而醒目的健康警语，其面积宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%。
烟草广告、促销和赞助公约要求缔约方在公约对其生效后的五年内，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助，其中包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。对于因其宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止措施的缔约方，应限制所有的烟草广告、促销和赞助，以及源自其领土并具有跨国影响的广告、促销和赞助。
公约的其他重要内容有：
责任问题第19条具体规定：“为烟控目的，各缔约方应考虑必要时采取立法行动或促进其现有法律以处理刑事和民事责任，适宜时包括赔偿。”
财政资源缔约方会议应考虑加强现有机制或建立全球资源基金或其他适当财政机制的必要性，以便为发展中国家和经济转轨国家提供必要的财政资源。
报告和信息交换公约要求缔约方定期通过秘书处向缔约方会议提交其实施本公约情况的报告。每一缔约方应在本公约对其生效后两年内提交第一次报告，以后的报告频率由缔约方会议确定。-
本刊记者楼夷／整理
【资料】
聚焦烟草控制公约争论
世界卫生组织(WHO)主持通过《烟草控制框架公约》，历时四年，经过六轮艰难谈判。在这个过程中，发达国家与发展中国家、产烟大国与非产烟国的立场和分歧日渐突显，谈判焦点集中在一些经济、税收、贸易等条款上。每一条款的出台都经过了针锋相对的斗争。
1.控烟措施与国际贸易的关系问题。
当控烟措施和贸易发生冲突时，是否应以公众健康为优先，一直是谈判中争议最激烈的问题之一。欧盟、加拿大、中国和绝大多数发展中国家支持公众健康优先，以美、日为首的烟草出口大国认为如在公约中确定此原则，可能被利用为变相的贸易壁垒，因而坚决反对。在早期文本中，“公众健康优先”是指导原则，但是经过反复谈判，这一条又被从指导原则部分去掉，而弱化为序言的一部分。
2.烟草广告、促销和赞助问题。
欧盟、加拿大、澳大利亚和非洲、亚洲的大多数国家要求在一定期限内全面禁止有关烟草的广告、促销和赞助。美、日以国内法与之相抵触为由，坚决反对，特别是反对禁止跨国广告。谈判中曾多次反复，妥协的结果是，“全面(total)禁止”改为“广泛(comprehensive)禁止”，提出“广泛禁止广告、促销和赞助”，规定可根据各国的宪法及其原则，允许综合禁止与逐步限制措施并存。
中国工商总局广告监管司赵践告诉记者，由于我国相关法律严于该规定，中国表态支持这一规定。
3.包装与标签问题。
最早的包装与标签的规定极为严格。欧盟一些激进国家要求健康警语应占烟草包装盒或包装箱明显位置的25%或50%，还必须配上图案。由于对包装与标签的限制规定直接关系到烟草业的现实利益，因此烟草大国多主张尽可能宽泛灵活，不应规定健康警语占包装表面的具体面积。但绝大多数国家持强硬立场，要求从严，不得有例外。经反复磋商，妥协的结果是：各国应根据本国法律，在公约生效后三年内使警语面积至少达到30%。
4.控烟财务机制问题。发展中国家普遍要求发达国家出资，特别是从跨国烟草公司的纳税中出资，设立新的全球多边基金，用于帮助减轻因实施控烟措施而带来的经济损失与负担。而发达国家则表示应利用现有资源，或坚持基金只能是自愿捐款的原则。
5.烟草消费所引起的责任与赔偿问题。
最初文本把烟草的责任与赔偿问题列入公约文本草案，提出应当探索“污染者赔偿”的原则，促使烟草业对其造成的危害负责。
是否应在公约中规定烟草业对由吸烟导致的健康损害负有责任并进行赔偿，不仅涉及各国的经济利益，更直接关系到各国的立法和司法制度，十分复杂而敏感，因此受到高度关注。各烟草生产和消费大国均认为此问题复杂，主要属国内法范畴，应简约处理。但印度、伊朗等一些国家则要求从详从细处理，并明确规定烟草业的民事责任。
谈判数度发生意见冲突，经反复协商，最终在公约中简略规定：只要求各国“考虑”采取立法行动或促进现有立法以处理刑事和民事责任，适宜时包括作出赔偿。-
本刊记者楼夷／文
【资料】
世界禁烟历程
自从1492年哥伦布发现烟叶后，烟草控制便随着烟草的流行出现了。欧洲第一位有史记载的吸烟者是哥伦布的船员拉齐奥·吉雷滋。他因为嘴里冒烟被看做是魔鬼附身，被宗教法庭投入监狱。这是有史以来第一个寓禁于刑的案例。随着烟草逐渐传播到世界各地，许多国家都颁布了禁烟令。如俄国、奥地利等国国王都明令禁止吸烟，土耳其更宣布吸烟者杀无赦。中国明朝也曾颁布禁烟令，严惩种植贩卖烟草者。
另一种控烟措施则是寓禁于征，即对烟草业课以重税。1604年英国女王詹姆斯亲自起草并颁发《讨烟檄》，称烟草为“伤目、刺鼻、害脑、坏肺的丑恶东西”。同时，烟草的进口税被从原来的200%提高到4000%。其后许多国家纷纷效妨。丰厚的烟税为各国带来了巨大的经济利益。目前土耳其、印度、保加利亚等国的烟税均超过100%，有的甚至高达300%。
17世纪以后，法国、西班牙、奥地利等国家出于巨大经济利益的考虑，实行了烟草专卖制度。烟草专卖制度的初衷是控烟，比如它限制烟草的种植、销售、进出口等，但同时也使烟草业合法、有序、稳定地发展。
随着吸烟对健康的危害日益受到关注，各国都制定了相应的法律法规限制吸烟。如：禁止吸食、经营烟草，限制烟草制品流行的场所、区域、时间和吸烟年龄；禁止卷烟广告及卷烟赞助活动；规定包装上必须有健康警语并标注焦油含量等。
近年来更多的反吸烟运动表现为烟草诉讼。1998年，美国各烟草公司与50个州达成了在未来25年内赔偿2460亿美元的和解协议。2000年7月，佛罗里达州法院裁决包括菲利普·莫里斯、雷诺和布朗·威廉姆森公司在内的烟草公司应向佛罗里达州数十万受害者支付1450亿元美元的赔偿，堪称美国历史上金额最高的赔偿案。目前，烟草诉讼已经扩散至全球，巴西、爱尔兰、以色列等国家也相继发生了类似的诉讼。
反吸烟运动的另一个趋势是全球化。世界烟草和健康大会的举行、世界无烟日的确立都推动了全球禁烟行动。而《烟草控制框架公约》则成为世界控烟史上的一个里程牌。有关人士认为，《公约》的签署，以及其后陆续出现的议定书的谈判将对世界烟草行业产生较大的影响。-
本刊记者楼夷／整理
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