《财经》杂志：2003房地产新政

　　被称为中国房地产市场发展新“五年计划”的18号文，并不意味着对旨在收缩房地产信贷的121号文的否定，它只是进一步宣示了中国房地产业改革和发展的市场化方向

　　□本刊记者张文豪／文

　　“这个文一出来，所有关于房地产市场的争论就应该停止了。”北京地产界名人、北 京市华远地产股份有限公司总裁任志强兴奋地对本刊记者说。

　　“这个文”即是指18号文——《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，它在8月的最后一天由新华社全文播发，被业界公认为中国房地产市场发展的新五年计划。

　　18号文的要旨在于，首次在国务院文件的层面，提出“房地产业已经成为国民经济的支柱产业”。此外，正如文件名称所示，它还提出要“促进房地产市场持续健康发展”。一个“支柱”，一个“持续”，正是这两点极大地挑动了房地产商们的神经。

　　变化似乎发生于无影无形之中。仅在短短两个多月前，央行于6月13日发布了名为121号文的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，严控房地产信贷，引起业界一片叫苦之声——如今国务院18号文出台，业界敏感地作出了有利于自己的判断：既然国务院认定房地产是支柱产业，要“持续”发展，那就意味着否定了向房地产业“大泼冷水”的121号文(参见《财经》2003年7月5日号《房贷秘密》)。

　　果真如此吗？18号文和121号文并行不悖

　　对18号文最为欢迎的当属房地产开发商，而房地产商们最关注的核心问题之一，是房地产信贷政策的走向。

　　业界的兴奋不加掩饰。18号文公布后，SOHO中国有限公司董事长潘石屹立刻作出反应，在所写的分析文章中，对18号文中“促进房地产市场持续健康发展”、“房地产已经成为国民经济的支柱产业”、“对符合条件的房地产开发企业和房地产项目，要继续加大信贷支持的力度”等语句大加引用。任志强则高调撰文称，当严控房地产信贷的121号文在市场引起强烈不满时，是“国务院深入调查、多方会谈”，终于制定18号文，对广受争议的银行信贷政策作出结论：尽管央行强调防范金融风险是必要的，但防范风险不能影响住房信贷，尤其不能因信贷政策的变化而影响全国房地产业持续发展的大局。

　　任志强甚至列举出121号文的四大“罪状”(即与18号文最大的差别之处)：将全国的投资高增长归咎于房地产，认为房地产泡沫是普遍性的；只解决和满足中低收入家庭的住房信贷，对满足不同收入家庭的住房需求设置政策性障碍；未广泛征求各界意见，闭门造车制定政策；忽视各地经济发展差异，用“一刀切”的方式解决全国性问题。

　　然而，业界的兴奋并未能彻底。房地产商们显然进一步期望18号文对121号文作出针锋相对的否定，但这种否定并未出现。在被开发商们视为最关键的住房信贷一条中，18号文依然强调“加强房地产贷款监管”，“加强房地产开发项目贷款审核管理，严禁违规发放房地产贷款；加强对预售款和信贷资金使用方向的监督管理，防止挪作他用。要加快建立个人征信系统，完善房地产抵押登记制度，严厉打击各种骗贷骗资行为。”

　　对此，人民银行广州分行副行长王自力认为，两个文件中关于银行信贷的原则精神是一致的。

　　曾参与18号文修改阶段讨论的国务院发展研究中心宏观部副主任陈淮则认为，18号文和121号文级别不同，管的也不是一回事。

　　“121号文管的是金融系统，18号文管的是房地产业，不存在谁否定谁的问题。”而关于房地产信贷问题，陈淮说：“121号文也没有说符合条件的企业不发放贷款哪！而18号文也没有说不符合条件的也要发贷啊！”

　　“银行的货币政策向来都是管短期的，美联储一年可以调10次息，管的就是短期，而以城市化为主要特点的中国房地产业的发展则是长期目标和长期任务，国务院18号文着眼的是房地产市场及城市化。两个文件，一个管短期，一个管长期，我看不出这里边有什么矛盾之处。”陈淮说。

　　建设银行总行房地产金融部业务副总经理徐迪的看法是，121号文是在规范商业银行的房地产信贷操作。人民银行广州分行副行长王自力也认为121号文的出发点其实无可厚非——大多数房地产企业的自有资金规模都很小，常常只有不到10%，其余全部都是借银行的。而房地产企业对银行的这种高负债率，意味着一有不测，房地产企业的风险就会转化为银行的风险。“而就出现不测的几率看，房地产企业比其他企业要大得多，特别在房地产开发过热时。”

　　对此，陈淮以更开阔的视角指出，为了降低银行风险，现在需要寻找更多的房地产信贷供应者，不能单靠银行一家。而且，房地产是高风险行业，银行显然不能过多地承担这种高风险行业的货币供应。他认为，企业债券、住宅信贷资金打包上市、股票上市都是可以考虑的新渠道。

　　121号文之效已经显现

　　121号文出台后，业界在反对声中，还流行着一种猜测，认为121号文不会被各商业银行执行，至少不会认真执行。因为到现在为止，各商业银行都还没有制定细则。

　　人行广州分行副行长王自力对此的看法截然不同：“121号文本身已经很具操作性，即使各商业银行不出细则，也完全可以执行。”

　　9月10日，中央财经大学研究员刘姝威在北京大学演讲时说，121文发布后，作用已经显现，国内房地产行业过热的现象已得到初步节制。她认为：“121号文提高了房地产信贷的门槛，由于是紧急叫停，起初看起来很难执行，因为有很多贷款已经贷出去了，如果此时停贷，就面临着资金链断掉的问题。但这是一个长痛和短痛的问题，现在停贷银行可能损失100万元，但一旦酿成危机就可能会损失200万元。”

　　各大商业银行的表态也许更能说明问题。在上月的一次银行家与开发商对话的论坛上，中国工商银行房贷部总经理刘子刚表示：121号文发布后是商业银行的基本纪律，工商银行一定会遵照执行。他认为：“中国的房产业经过了近六年的快速发展期，局部出现了一些问题，121号文对此采取了有效措施，它不是急刹车，而是根据中国房地产业长期发展的需要而采取的点刹车。”

　　中国建设银行房地产金融业务部副总经理徐迪也认为，121号文对房地产业的影响是积极的，“执行这个政策短期会有一些阵痛，但如果按照规范做，对房地产企业不应该有太大影响。”

　　王自力对121号文得以贯彻信心很足。他认为，下一商业银行必须按照央行信贷政策的意图，调整自己的房地产信贷流量和流向。银行监管部门也应据此及时检查，采取有力措施进行纠偏。

　　“9月15日起，监管部门就要对国有商业银行上半年的贷款情况开始检查，而上半年房地产贷款占了全部贷款的17%。表面上看是17%，但实际上票据市场上很多资金也都流到房地产市场中去了。票据本身是短期融资，但流到房地产市场就变成了长期投资。而票据贷款占了全部贷款增长的30%。”王自力透露说。

　　121号文件势在必行的另外一个根本动力是，央行正在积极为房地产业发掘其它的融资渠道，在央行今年第二季度的货币执行报告中，已经谈到要开启其它渠道融资的问题。

　　方向：进一步市场化

　　显然，在最敏感的银行信贷问题上，121号文和18号文并不矛盾。一个考虑的是金融安全，一个考虑的是行业的改革和发展，建设部房地产司副司长侯淅珉对18号文有如是概括：“18号文是对1998年23号文的发展，也是中国房地产市场发展的下一个‘五年计划’。”

　　18号文的起草启动于今年4月，历时五个月完成。一位参与过18号文修改讨论的人士告诉《财经》，从初稿到定稿，差别非常明显，连文件的名称都变了——初稿只提到“健康发展”，但定稿成了“持续稳定发展”。另外，初稿中也没提“支柱产业”，这句至关重要的结论显然完成于定稿。

　　一切并非没有征兆。在本月1日的全国房地产工作会议上，曾培炎副总理指出：“房地产业在世界发达国家和我国都是支柱产业。在我国，房地产业及建筑业的增加值达9000多亿元，占国内生产总值的比重接近9%，直接或间接地关联着数十个产业。”再者，房地产业“发展潜力很大，今后一个时期，住房消费始终是居民消费的重点和热点”。——知情人告诉《财经》，正是高层的如是意见为18号文这个中国房地产发展的新五年计划奠定了基调。

　　在确立了房地产支柱产业的地位和其持续健康发展的大方向后，18号文的另一个使命是，完成上一个五年计划的“未竟事业”——进一步推进中国房地产业的市场化。

　　上一个房地产业“五年计划”，是指国务院于1998年发布的23号文——《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。当年，23号文明确了房地产市场化的基本方向，包括“进一步深化城镇住房制度改革，增加普通商品住房供应，搞活住房二级市场，规范发展市场服务，扩大市场机制的作用范围”。

　　但问题是，23号文推行五年多来，推进市场化的工作进展并不顺利。建设部住宅与房地产司副司长侯淅珉告诉记者，根据调查的结果，中国去年整个城市住宅竣工面积是5.7亿平方米，加上建制镇共达7.2亿平方米，而其中商品住房总量是2.5亿平方米。由此可见，商品房占的比重并不大——而可供参照的是，五年前发布的23号文中，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”是房改的主要目标，虽然经济适用房亦可算做社会化供房。

　　相对于23号文，18号文在推进房地产业市场化上的一大显著表现，就是以普通商品房取代经济适用房，作为住房供应体系的主体。18号文规定：“要根据市场需求，采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。”

　　对于增加普通商品房供应这一重中之重，18号文在很多方面制定出了具体而明确的“护航保驾”措施：如提出对普通商品住房建设要调控土地供应，控制土地价格，清理并逐步减少建设和消费的行政事业性收费项目，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应等。

　　其次，侯淅珉认为，有效地限制高档房的建设，也可以从侧面促进普通商品房的发展。对此，18号文也不含糊：对高档、大户型商品住房以及高档写字楼、商业性用房积压较多的地区，要控制此类项目的建设用地供应量，或暂停审批此类项目。也可以适当提高高档商品房等开发项目资本金比例和预售条件。

　　此外，18号文还提到，要充分发挥城乡规划的调控作用。在城市总体规划和近期建设规划中，要合理确定各类房地产用地的布局和比例，优先落实经济适用住房、普通商品住房、危旧房改造和城市基础设施建设中的拆迁安置用房建设项目，并合理配置市政配套设施。

　　经济适用房回归本位

　　18号文中，曾经至为风光的经济适用房被降低到辅助地位。之所以被“降格”，原因在于在过去几年中，经济适用房的建设和管理暴露出了越来越多的问题。

　　关于此，建设部部长汪光焘在9月1日的发言中言之甚详：“有的城市重建设、轻管理，对购买对象审查把关不严，部分高收入者购买了经济适用住房，个别人甚至以投资获利为目的购买经济适用住房；有的城市对建设标准缺乏有效控制，致使户型面积偏大，甚至出现大户型、超大户型经济适用住房，严重背离了经济适用住房政策的初衷；有的城市优惠政策不落实，经济适用住房价格优势未能充分发挥。这些问题的出现，既有政策执行不力的原因，也与经济适用住房供应中政府职能和市场作用的界限模糊有很大关系。”

　　侯淅珉认为，经济适用房的建设和管理失控，又对普通商品房市场造成了负面影响，并最终影响了整个房地产业市场化的进程。

　　他具体分析说，经济适用房的建设原本需要政府扶持，但在实际操作中，许多地方地方政府不愿意建设经济适用房，他们怕经济适用房冲击商品房市场，这是优惠政策落实不到位的主要原因。而由于经济适用房的开发商不能获得优惠政策，就不能拉开经济适用房与一般商品房的价差，为了顺利销售，开发商就会完全按照市场化的要求来进行经济适用房的开发，大户型的根源就在于此。这样做的结果，肯定会冲击房地产市场，也违背了经济适用房的初衷。

　　对此，18号文明确规定：“对经济适用住房，要严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。经济适用住房实行申请、审批和公示制度。”

　　据《财经》了解，经济适用房的公示制度已在福州、厦门等地试行，它是防止经济适用房标准掌握不严的有效办法之一。

　　建设部房地产司姜万荣处长告诉《财经》，公示制度主要是通过媒体或其它公共平台将申购人上报的收入水平及目前的住房状况公示出来。这样做，一方面使得购房者产生了道德压力，“同事和邻居都知道你买了经济适用房。”另一方面，由于有举报制度，“购房者所在单位的风险加大，单位也就不会轻易开假证明了。”

　　在房地产业的非市场化领域中，单位集资合作建房一度相当盛行。但由于规则不明，非常容易出现违规操作，并因此影响了整个房地产业市场化的进程。比如，有些地方以合作建房和集资建房的名义来搞实物分房，导致“再搭一次末班车”的现象仍然存在。

　　关于这个问题，建设部部长汪光焘也指出：“集资合作建房对解决困难人群的住房问题起到了积极作用。但也有一些地方利用集资合作建房变相搞房地产开发或变相搞实物分配，或为职工搞第二套政策性住宅，社会反响较大。”

　　针对这一弊端，18号文把合作集资建房纳入到经济适用房的范围之内。“按照经济适用房的原则来搞，符合各项经济适用房的标准，首先将范围缩小，比如规定无房户才有资格来买，行政事业单位也不再搞了，主要将这种建房形式限制在困难企业。”侯淅珉说。

　　政府角色之进退

　　政府角色的归位也是18号文的核心之一。

　　政府的职责是什么？18号文作出了清晰的界定：“在经济适用住房和廉租住房供应中的住房保障责任，对房地产市场的宏观调控责任，规范房地产市场主体行为的监管责任。”

　　比如廉租房建设，“过去相当一部分城市没搞廉租房建设，是因为没有稳定的资金来源。有的地方是从公积金的收益拿一点出来，有的是从房管局开发商品房项目赚的利润中拿，还有的是从城市建设费中拿，既然来源不定，所以大多是搞点样子工程、政绩工程，让领导剪剪彩。这样一来，今年做了100套廉租房，明年做不做或做多少，谁也不知道。”建设部政策研究中心处长赵路兴说。

　　没有稳定资金来源，怎能形成制度？对此，18号文提出，以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。

　　“有了财政资金后，廉租房建设就真正变成了制度化的东西。这样，地方政府的责任就非常明确，推卸不掉了。”赵路兴说。

　　“不仅是廉租房建设，很多以前应由政府做的事，在很大程度上都由于没有钱而无法进行到底。对此，18号文在很多地方都明确了应由财政提供资金。”比如18文提到，今年底明年初要在全国35个大中城市全面建立房地产市场预警预报信息系统。至于费用从哪儿出？当然主要由财政承担。

　　此外，18号文还在最后给出了近期政府部门的具体任务：建设部要会同有关部门抓紧制定以下实施办法，包括经济适用住房管理、住房补贴制度监督、建立全国个人住房贷款担保体系等方面的实施办法。

　　赵路兴还指出，18号文是国务院在征求各主管部门意见的基础上发布的，这有助于各部门在房地产市场调控工作中更加协调一致。

　　调控依然

　　无论是18号文，还是汪光焘的讲话，都强调了当前我国房地产市场发展存在的问题：发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格和投资增长过快；房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为不够规范，对房地产市场的监管和调控有待完善……

　　显然，把房地产上升为“支柱产业”，并不意味着放松宏观调控，只是调控的指导思想更趋于宏观，目标也更趋于宏观。曾培炎就此曾指出：“政府要从原来对房地产市场的直接管理转向宏观管理……防止市场大起大落。”

　　调控方式的变化也颇为引人注目。18号文强调，地方政府分别决策及承担责任，“各级政府要完善房地产市场调控办法，建立有效的协调机制，并对本地房地产市场的健康发展负责。”

　　一位业内人士认为，分别决策表面上看是分权，但实际上分责的意味更重。因为在调控的三种主要手段中，土地调控和规划的权力原本就归地方，而金融调控权，以前属于央行，今后也属于央行。因此，18号文强调分别决策，主要是根据现阶段房地产市场区域性强、差别大的现状，让各地根据实际情况制定对策，从而避免将局部性的问题当做全局性问题来解决。

　　另外，从18号文中可以看出，几大重点调控的方面并未减少。据了解，国务院总理温家宝在审查18号文时，曾特别强调“银行贷款要管好，土地要管好”。

　　18号文对此作出了很多具体规定：严格控制占用耕地，不得下放土地规划和审批权限；严禁以科技、教育等产业名义取得享受优惠政策的土地后用于房地产开发；严禁与乡村签订协议圈占土地，使用农村集体土地进行房地产开发。

　　针对18号文的具体执行问题，侯淅珉认为，这个文件只是一个宏观指导文件，尚需各主管部门出台相应细则才能执行。他告诉《财经》，18号文实际上是八大部委共同起草的：“因为这个文上报了三次，每一次都是事先经各部委会签，包括央行、财政、国土、税务、统计、发改委和建设部，参与最后讨论的还有银监会，而且其中的一些专业性较强的内容是请各相关部委自己来写的。18号文能够出台，表明各部门至少在指导思想上达成了共识。”

　　18号文的出台，使得关于房地产市场的争论暂时画上了句号。但执行工作刚刚开始，依然艰苦而漫长。

　　本刊记者任波对此文亦有贡献