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国务院发展研究中心农村经济研究部部长/韩俊
自上世纪90年代末以来，中国农村人口的收入增长率开始下降，城镇和农村收入差距逐年扩大。目前，中国仍有1亿多农村人口日人均生活费低于1美元，按国际标准属于贫困阶层。进一步促进农村的发展，加快农民收入增长以及减少贫困，实现全面建设小康社会的长期目标，都离不开一个有效运转的农村金融体系。近年来，农村资金外流严重；农业银行支
农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户获得贷款困难；农村金融机构不良贷款占比较大，农村存在较高的金融风险。这说明农村金融体系的现状远不适应农村发展的需要。《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称《方案》)的出台是农村金融体制改革的一个重要组成部分，此次《方案》的出台将有助于改善农村金融服务。从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对农村金融体系的小修小补，必须以促进农村金融市场的发展为目标，以深化农村信用社改革为契机，推进农村金融体制的整体改革。
体制问题不容忽视
农村信用社普遍存在产权不清晰、治理结构不完善的问题。农村信用社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的、模糊的产权归属关系，事实上产权是由国家控制的。所有权不清晰导致农村信用社指望政府会对一切不良贷款承担最终责任。信用社“三会”制度徒有虚名，治理结构残缺不全，“一人说了算”的“内部人控制”问题十分严重。这些问题的积累最终导致了目前农村信用社不良资产比例甚高。
贷款利率浮动机制不够活。就目前有限范围内的试点情况看，贷款利率的边际浮动已达到100%。也就是说，在目前的贷款利率上限5.14%的基础上，实际年利率已扩大到10.3%。由于农村贷款金额小、风险大，相应的贷款成本也高，因此这个浮动范围还不足以使商业性机构获得合理的资金回报以弥补其成本。对贷款利率的严格限制，给贷款人造成的损失越来越大，并且也最终给政府带来了或有负债。
农村正规金融机构内部信贷结构失衡，非正规信贷相当普遍，但没有获得应有的地位。农业银行的发展有日渐脱离农村地区的倾向。20世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98%以上集中投向了农村。90年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，加大了对农村电网、交通、通讯等的信贷支持力度，其机构网点正逐步从农村收缩，农业贷款的增幅趋缓，占比开始下降，主营业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%，农业银行支农力度已大大减弱。由于农业银行大幅收缩农村基层业务，农村信用社逐渐成为发放农业贷款的主要金融机构。截至2003年6月末，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8%，但不可否认，目前农户贷款覆盖面仅为25%，农户贷款难问题依然严峻。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，支农作用也越来越弱化。当前农户取得借款的主要渠道是民间私人借贷。估计有50%到65%的农户获得了非正规贷款，农户借款中民间借款所占的比例超过70%。正常的民间借贷可以弥补正规金融机构的服务不足，但如果非正规金融领域的贷款利率远远超过了正规的贷款利率上限，则必然增加农民和乡镇企业的融资成本。
对农村金融市场的监管有待完善。中国人民银行自1996年以来肩负着双重身份：一方面行使金融监管职能，另一方面承担了对农村信用社的行业管理职能。这种双重身份常常会互相冲突，也被视为导致农村信用社诸多问题的根源之一。目前对农村信用社采用的是同其他金融机构基本相同的监管模式，尚没有针对农村金融市场的一套单独的监管框架。金融监管体制的改革能否有效而实际地解决当前存在的问题还有待观察。
缺乏有效支持农村金融体系所必需的基础条件。近年来，相当多的供销、粮食和乡镇企业拖欠、逃废、悬空银行和信用社债务，扶贫贷款被挤占、挪用和“视贷款为救济”的情况相当普遍。不良的履约制度严重影响了信贷资金安全，也限制了银行和信用社对这部分农村地区和企业的信贷投入。由于没有土地使用权流通市场，农民无法用土地作担保来获得贷款。引进信贷信息系统有助于减少信息不对称对农村金融机构合理决策的不良影响和降低不良贷款率。同样的，实行贷款评级分类也有助于提高借款人资质审查的效率。这些金融基础设施的缺失导致当前农村金融机构诸如所有权、法人治理、管理技能、员工激励等方面的内在矛盾进一步恶化。整体改革势在必行农村金融体制改革的重点：一是彻底解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融中介的监管、放松利率管制等措施，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境；三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。明晰农村信用社产权关系，因地制宜地选择合适的组织形式。农村信用社改革的总体要求是：明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。产权制度改革是农村信用社改革的核心内容，被列为此次《方案》所要重点解决的问题之一。以法人为单位改革农村信用社产权制度，首先要明晰信用社现有产权。区分不同情况，对少数资能抵债的农村信用社，其历年积累划归所有者权益；对资不抵债的农村信用社，采取多项配套措施逐步化解历年挂账亏损。在妥善处理历史积累的前提下，稳步构建新的产权关系。
《方案》在推进农村信用社产权制度改革的同时，鼓励农村信用社因地制宜地选择组织形式：在经济发达地区，经营较好、更适合商业化运作的农村信用社可以转变为地方性股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以建立县联社一级法人的组织体制；其他地区在维持县乡两级法人体制下，不断完善合作制的组织形式。改组后的农村信用社最终应同当地的实际情况、经济发展水平以及农村信用社自身经营状况相适应。
减少政府对农村金融市场不恰当的直接干预，促进农村金融市场的发育。一是改变传统的利率管制模式。利率管制不仅使资金使用价格扭曲和金融资源配置不合理，而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场的盈利水平。《方案》根据市场需要，在民间借贷比较活跃的地区，允许实行灵活的利率政策。二是建立有效的监管框架。不仅要充实监管人员力量，更主要的是改进监管理念，完善监管技术，提升监管质量和效率。要尽快出台有关农村金融法律法规，确保包括农业银行、农业发展银行、农村信用社和按照合作原则建立的新的合作金融组织、民间金融共同为农村经济提供服务。
建立多元化的农村金融服务体系。商业金融、政策性金融和社区金融同时并存才有可能满足农村经济发展所必需的多样化的金融需求。增强农业银行服务“三农”功能，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务，已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。
加大商业金融的支农力度。必须扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业银行要办成全面支持农业和农村经济的综合性银行。国家还应通过税收等政策引导其他商业银行把一定比例的资金用于农村。
强化政策金融支农作用。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合世贸组织协议要求的重要支持手段。农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。农业发展银行要突破单纯依靠央行再贷款支持的路径，通过发行债券，逐步转向资本市场直接融资。
解除历史包袱，增强农村信用社支农能力。《方案》综合考虑了各方建议和农村信用社的实际情况，对因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补利息(1994～1997年期间)的亏损农村信用社，给予补贴；对西部地区试点的农村信用社给予税收优惠；试点地区的农村信用社还可以选择央行再贷款或央行票据方式获得有条件的资金支持。
(责任编辑王晶)
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