全国人大提出三大疑点 银行法草案被退回修改

　　本报记者 孙铭 北京报道

　　“望穿秋水，不见你来”，尽管三部银行法的出台已经是非常迫切，全国人大常委会仍然将三份法律草案悉数退回修改。

　　8月27日，十届全国人大常委会第四次会议闭幕，备受瞩目的《中国银行业监督管理法 (草案)》(下称“《银监法草案》”)、《中国人民银行法修正案(草案)》(下称“《人民银行法草案》”)、《商业银行法修正案(草案)》(下称“《商业银行法草案》”)被发回修改。全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中称，“希望法律委员会认真研究和吸收大家的意见和建议，把这3个草案修改得更好。”“三读”惯例

　　“需要澄清的是，三大银行法并不是没有被通过，更不是被人大否决。”中国人民银行参与立法的一位人士对记者解释说，“不了解立法程序的人可能有误解，以为全国人大常委会对法律草案要么通过，要么否决，其实法律草案一般都必须经过人大常委会三次审议才可以进行表决，这就是俗称的‘三读’程序。”

　　此语的法理依据有章可循：《中华人民共和国立法法》第27条规定，“列入(全国人大)常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”

　　据这位央行人士介绍，“三读”并非简单重复，其内容各不相同。

　　“一读”主要是“听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议”。27日闭幕的会议就是所谓的“一读”，先听取央行行长周小川和银监会主席刘明康分别对草案做的说明，再进行初步审议。

　　之后，相关法律案将会二度“提堂过审”，常务委员会全体会议听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。然后就到了“三读”。届时，法律委员会将报告关于法律草案的审议结果，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

　　按照惯例，经过三重“洗礼”后，全国人大法律委员会才会根据常务委员会组成人员的审议意见进行最后修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，获过半数赞成方可通过。

　　“但是，如果这次修改得比较到位，也有可能减少审议的次数，现在还不能确定要经过几次审议。”央行上述人士分析说，《立法法》也规定了例外条款，“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决”。

　　如果接下来的修改比较到位的话，那么最乐观的预计将是：《银监法草案》至少需到常委会会议走上两遭；而《人民银行法草案》和《商业银行法草案》由于只是动动局部手术，表决前的手续或许可以更简捷些。非常程序

　　出现这样的乐观情况也并非没有可能。

　　银监会成立已久，三部银行法的出台日显迫切。“尤其是银监会，迫切需要依靠银监法来使自己的地位合法化。”银监会一位人士说。

　　而包括《银监法草案》在内的三大银行法的修改和制定，实质上已经启动了非常程序。一般的立法程序是，先由相关部门起草、征询意见，然后将初稿提交国务院法制办，再提交国务院常务会议审议、征询意见，最后提交人大审议通过。但《银监法草案》特事特办，出台程序大大简化，直接由银监会会同国务院法制办起草修改。8月6日，温家宝总理主持国务院常务会议，原则通过了三大银行法的草案。

　　至此，三大法草案一路绿灯，放马直奔全国人大。

　　5天日程的本次常委会，也为三大银行法的审议安排了足够时间。据全国人大常委会办公厅人士介绍，会议召开一周前，各人大常委都已经拿到了三大银行法的草案。22日会议开幕的当天下午，常委会听取了周小川和刘明康分别就三个法律草案所做的说明。23日下午，委员们分组审议《银监法草案》；24日上午，审议《人民银行法草案》；下午，审议了《商业银行法草案》。

　　即便如此，非常程序最终还是未能跳过“三读”惯例。

　　但围绕三大法草案的修改，忙碌的角色已然更换。以《银监法草案》为例，其起草工作始于今年年初。国务院法制办牵头组成了三个法律工作小组，央行条法司、银监会、原中央金融工委皆曾参与其中。不过据央行相关人士透露，“后期主要是全国人大常委会法律工作委员会根据委员们的意见进行修改，相对来说，人民银行和银监会的工作轻松了很多。”

　　据了解，按照全国人大的立法规划，三大银行法都要争取在今年审议通过。“可能要在今年12月的人大常委会会议上进行表决，届时直接通过的可能性很大。”中国人民银行一位参与立法人士预计。修改意见

　　凡事有其外因，更有其内因。立法惯例虽得遵循，但三大法本身需要斟酌之处，才是发回修改的关键所在。四次会议上，常委们提出了相当多的修改意见和建议，目前，这些意见和建议均已反馈至央行和银监会。

　　后两者如何充分协调，仍然是最显突出的问题之一。

　　国务院设立银监会后，中国人民银行主要负责金融宏观调控，但为了实施货币政策和维护金融稳定，也需保留必要的监管职责。据此，《人民银行法草案》赋予了中国人民银行6项必要的监管职能，比如规定人民银行有权对金融机构的有关行为直接进行检查，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料等。

　　但问题在于，《银监法草案》亦规定银监会有权要求银行业金融机构报送有关材料，进行现场检查和非现场检查。许多委员担心，这两个机构的检查倘使不够协调，将会给金融机构造成不必要的麻烦，建议在两部法律中更加明确地予以阐述。“如果同一个违规行为，两家各自都去监督、检查、处理，处理的结果可能并不完全相同。因此有委员提议，对于两家的监督管理问题的协调要有明确的规定，避免将来在执行当中发生‘打架’的情况。”一位央行人士说。

　　银监会的权力约束问题，也为委员们较多提及。

　　其实《银监法草案》已经有多项条款对银监会进行了约束，比如银行业监管人员应具备相应专业知识和能力，不得利用职务便利牟取不正当利益，不得在金融机构、企业中兼任职务；银行业监管机构应当公开监督管理程序，建立健全内部监督制度，对其工作人员履行职责的情况进行检查监督；等等。但是，据银监会知情人透露，“委员们觉得这些条款不够细致，过于原则，建议由外部的机构来对银监会的权力进行约束，而不是依靠银监会自己来监督自己”。

　　人大常委提出的第三个疑点是：央行货币政策委员会究竟应当如何定位？

　　在《人民银行法草案》中，该委员会的地位由于规定得过于原则而受到人大常委们质疑。该草案仅仅指出货币政策委员会“发挥重要作用”，至于如何发挥作用和发挥怎样的作用，则没有具体条款。有委员建议在法律草案中写进货币政策委员会的职责：一是审查货币政策的改变；二是向中央提供货币政策方面的建议，及早提出防范金融风险的建议和意见。

　　三大焦点而外，围绕其他一些方面的意见，如商业银行向非银行金融机构和企业投资的问题，讨论也相当热烈。

　　值得一提的是，提请本次常委会表决的《行政许可法》以151票赞成、0票反对、1票弃权获得通过。“这个草案根据常委会委员的意见做了8个方面、40多处的修改，”银监会的一位人士说，“我们希望《银监法草案》也能够像《行政许可法》那样，以近乎全部赞成票被通过。