弥补国有商业银行制度缺陷 董事会不能做花瓶

　　陈华

　　近几年，金融案件频频暴发，从朱小华、王雪冰，再到近日发生的一系列金融诈骗案件，涉案金额越来越大，涉案人员级别越来越高，值得国人深思。到底什么原因导致金融案件屡查屡犯？根本原因是其制度缺陷造成的。因此，按照市场化取向，从解决制度缺陷入手，打破国有产权制度框架的限制，重塑公司治理结构是遏制金融案件发生的根本途径。

　　制度决定行为，行为决定绩效。国有商业银行案件频发是由其制度缺陷造成的，主要表现在：

　　(一)资本组织制度缺陷

　　国有商业银行资本组织制度为国家独资。这种产权制度固然有国家信誉作保证的优势，但存在很大的缺陷。(1)产权关系模糊。国有商业银行归国家和全民所有，但这种所有权由谁来代表并不清晰，造成产权模糊、资本非人格化和“两权”难以分离。(2)债权债务关系不清。很难形成有效的资产管理，特别是不良资产管理和核销缺乏内在的动力。(3)资本补充能力不足。有关资料表明，四家国有商业银行的不良贷款在剥离1.4万亿的基础上，又达到2万亿元之巨，几倍于其自身的净资产，如严格按新巴塞尔协议的有关规定计算，四大银行的资本充足程度明显不足。

　　(二)法人治理结构缺陷

　　法人治理结构又称为公司治理(C o rp o ra te G ove rn an ce)是现代企业制度中最重要的组织框架。国有商业银行的产权单一，董事会、监事会的设置和管理层的任命基本由政府负责，造成董事会、监事会形同虚设，无法对管理层进行有效约束。表现在：1.委托人缺位。国有商业银行的所有权属于国家，但在实践中，缺乏有效的代表国家行使所有者权利的董事会(或类似机构)，没有一个真正对国有资产负责的持股主体。实际上，国有商业银行的所有权是支离破碎的，这表现在财政部、人民银行、审计署和银监会等代表国家行使股东权利，但财政部享受收益而没有人事权，银监会有监督权却无人事权，而人民银行则左右商业银行的日常业务。这种多头管理造成管理目标不统一、监督效率低下、容易滋生腐败等问题，使所有者———国家的利益受到损害。2.代理人缺位。由于“委托人缺位”的问题，使国有银行不能保证以经营管理和创新能力来选择经营管理者。当前，国有商业银行的行长都是政府委派的官员，而官员并不等于银行家，两者之间不仅基本职能不同，选拔标准也完全不一样。3.内部人控制问题严重。内部人控制是指内部人代表的是他们自身的利益而非所有者的利益，因而通常倾向于经理人员的偏好，而不是所有者的偏好。在国有独资的单一产权结构下，由于国有金融资产的所有者缺位，加上激励机制薄弱，使经理层容易出现内部人控制问题，商业银行经理层还利用委托人缺位和信息不对称推脱责任，将经营性亏损归为政策性亏损，转嫁自己的风险。

　　(三)组织结构缺陷

　　组织结构(O rgan iza tion a l S tru c tu re)指一个实体内部各部分和生产要素的排列形式、聚集状态和相互间的关系。国有商业银行的组织结构存在以下缺陷：(1)机构层次设置不合理。机构设置的层次过多，造成了信息传递困难和传导阻滞，使管理成本增大，一级法人制下总行经营决策难以有效贯彻落实。(2)部门设置不科学。一是缺少独立的业务管理部门，一些部门既做经营又负责管理，不符合职责分离原则(Seg rega tion o f D u tie s)，导致管理职能弱化，管理质量低下；二是许多银行按业务品种来划分部门，并由几个行长分管，形成业务部门间块块划分的格局。几个业务部门为同一客户提供服务，但部门间缺乏沟通和协调，造成资源浪费、效率低下，无法发挥整体优势。(3)稽核体系建设落后。稽核体系比较松散，稽核部门对同级行领导负责，一些银行的稽核部门甚至纯粹为了应付外部和上级行的检查，不能有效发挥监督、预防、纠错、评价职能，从而掩盖了许多问题。

　　(四)垄断条件下银行管制制度缺陷

　　在保持国有商业银行寡头垄断地位下，必然造成银行管制制度的低效和失灵。理由主要有：(1)国有商业银行内部治理结构失灵。在官本位制下，无法内生出具有人格化合适委托人。无论在外部还是内部，其委托代理关系都是残缺不全的。其行长、经理作为没有委托人的代理人，实质就是内部控制人。绝对国有产权下的“公共的悲剧”及其中的道德风险，是国有商业银行内部风险控制机制失灵的产权制度根源。(2)寡头垄断下内外部竞争失灵。内部竞争失灵主要表现在用人机制上：要么是官本位下的“帕金森定律”起支配作用，要么是上下级串通产生制度性腐败；外部竞争失灵由其寡头垄断地位决定，造成国有商业银行制度僵化与低效率长期共存。(3)“大马不死”与国有商业银行的道德风险。国有商业银行巨大资产规模，必须在其内部和社会公众中引起道德风险。且不论国有与政府担保是一种天然共生关系，从国外经验看，哪怕是私人银行，只要是大银行就存在“大马不死”、“太大不宜倒”的神话。上述问题存在，一定程度上造成银行内部金融犯罪时有发生。

　　解决制度缺陷的现实选择是实施股份制改造。

　　国有商业银行进行股份制改造的关键在于产权制度创新，其核心是实现产权主体多元化(包括国家、企业、个人，在适当条件下允许外资参股)。要完善法人治理结构，保证股东大会、董事会、监事会“三驾马车”独立运行，彻底解决“股东大会不保护股东利益、董事会不懂事、独立董事不独立、监事会不干事”的问题。

　　1.明晰产权关系，完善银行法人治理结构。银行业是竞争性行业，国家没有必要在这个行业继续保持全额资本或者维持绝对控股地位，应当逐步降低国有股权在商业银行中的比重。

　　2.健全股东大会制度，切实保护各方投资者的合法权益。银行的股权改革要求健全股东大会制度，股东大会作为银行的最高权力机构应发挥其应有的作用。国有股权的代表、民营企业的代表和个人投资者代表都应参加股东大会，对董事会和监事会的工作情况发表意见，确保董事会科学民主决策和监事会对银行高层管理人员和业务经营监督作用的发挥，以保护中小投资者利益不被大股东凭借信息等方面的优势剥夺。

　　3.明确董事会职能，引入独立董事和董事责任追究制度。董事会是银行治理的核心，董事会决策是否科学对银行业的发展意义重大。应当建立独立董事制度，在选择和聘任上具有独立性，不受内部董事影响。独立董事应由财务、金融、经济和市场等方面的专家担任。董事会中应当建立各专门委员会，由专业人士对各专门业务进行决策。还应当建立董事责任追究制度，对不履行董事义务或发生过错的董事进行责任追究，以提高董事会决策的科学性。

　　4.强化监事会职能，发挥监事会的作用。明晰的银行产权关系要求实现商业银行内部权力的制衡，监事会是进行权力制衡的专门机构。银行应当强化监事会的监督职能，选拔有能力、有知识、有道德、讲原则的人员加入监事会，创造良好条件，使他们能够对银行业务经营和高级管理人员工作情况进行监督检查，避免监事会的操作流于形式，从制度上防范金融案件的发生。