农信社改革试点方案即将浮出水面改革步履沉重_产经动态_财经纵横

农信社改革试点方案即将浮出水面改革步履沉重

http://finance.sina.com.cn 2003年07月08日 15:07 中国经济时报

　　本报记者杨明炜

　　拟定的试点方案有两个核心内容，一是以法人为基本单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革现有的信用社管理体制，并拟将对信用社的管理交由地方政府负责

　　农村信用合作社的改革和发展虽然属于微观金融的范畴，但由于它涉及农村经济发展、农业结构调整和农民增产增收等县域经济的重大问题，因而成为中国金融改革重要组成部分。即将公布的《农村信用社改革试点方案》无疑也成为金融界议论的焦点话题。

　　据消息灵通人士介绍，此次试点方案主要涉及两方面的内容：一是以法人为基本单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革现有的信用社管理体制，并拟将对信用社的管理交由地方政府负责。

　　改革试点方案遵循原则

　　金融体制改革步伐太慢，造成农村信用社持续发展步履艰难。1995年县级联合社相继与农行分开办公，1996年年末正式独立运作。随之，自上而下成立了全国、省、市地农村金融体制改革领导小组，办公室设在各地人行，行业与监管暂时归人行行使。市地以下建立了县联社、中心社、信用社三级管理模式，并逐步对农村信用社和县联社进行合作制规范，建立“三会”制度，落实“四自”经营和资产负债比例管理，规范了信用社的发展方向和服务方向。

　　从1997年以来，农村信用社为“三农”服务的方向进一步明确，但是，农村信用社始终没有建立自己的行业组织，行业服务不能到位，许多大好发展机遇在改革中流失。过渡体制的弊端不断暴露和积累，历史的问题和现实的矛盾相互交织，农村信用社生存和发展危机日益凸现。如：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。

　　据了解，此次农信社改革将遵循以下原则：结合各地的实际情况，进一步明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；

　　进一步按照为“三农”服务的经营方向，进一步改进服务方式，完善服务功能，使信用社真正成为农村金融主力军和联系农民的金融纽带；

　　根据各地农村信用社的实际情况，有关部门将按照因地制宜、分类指导原则，积极探索依照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。

　　构建新的产权关系

　　据悉，此次农村信用社改革将进一步明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱，并构建新的产权关系。

　　根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本，仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。

　　同时，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则的做法，实行股份合作制，对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。

　　农村信用社多种组织形式有望采取：在一些经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模位，组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县市，可以县市为单位将信用社和县市联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县市联社各为法人的体制；采取有效措施，加大对高风险信用社进行兼并和重组的步伐。对一些严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，将考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

　　农信社管理交由省级政府负责

　　对于业内人士议论的“农信社交由地方政府管辖”可能成为现实。农村信用社将从原来的人民银行代为管理及指导，改为地方省级政府管辖。省级政府与国家银监会分工协作，各司其责。

　　据有关人士透露，省级政府对信用社管理的主要职责大体可能分为：

　　起到督促信用社贯彻执行国家金融方针政策的作用，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨；

　　指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；

　　对今后发生的高风险机构的处置，在省级政府承诺同意由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；

　　帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。地市级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

　　而国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能。主要职责：根据国家有关法律法规，制定相应的监管规章制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；做好审查高级管理人员的任职资格；等等。

　　另据了解，一直以来对金融机构利率放开的呼声比较强烈，此次试点方案可能在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。

　　此次农村信用社改革将分东、中、西部共选择3—5个省区、市进行。浙江、江西、贵州有望成为此次先行试点的省份。

　　农村信用合作社50年发展历程

　　截止到2002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1.98万亿人民币，各项贷款1.39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到5563.6亿元，占全国金融业支农贷款总额的80.8%，对乡镇企业贷款占到74%。

　　我国农村信用社发展大体经历了4个重要阶段：

　　1、1951-1959年，是新中国农村信用社组建和发展的第一阶段。1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到1957年底，全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。

　　2、1959-1979年，这一阶段由于极左路线的影响，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社基本成为基层社队的金融工具。

　　3、1979-1996年，农村信用社由农业银行进行管理。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成理了县级联社。这段时期农村信用社成了农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，贷款大量投放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。

　　4、1996年至今，农村信用社由中国人民银行托管。几年来，通过一系列的改革整顿和规范管理，取得了初步成效。一是贷款投向发生了重大调整，农业贷款比重明显提高。二是贷款方式有了改进，农户贷款面明显扩大。三是经营机制有了初步转变，内部管理在加强。但人民银行对农村信用社既是金融监管机构，又是行业管理机构的双重身份，既当裁判员又当运动员，这样对农村信用社的长远发展是不利的，所以2000年开始在江苏进行农信社的试点改革，试图为农信社的发展趟出一条新路来。

　　目前在江苏推行的改革模式只是农信社诸多改革路径中的一种，其他有：

　　一是“合并模式”，即根据农信社主营目标的最后界定，如果继续以商业性金融业务、特别是以存贷款为主，则并入农业银行，如果以支持“三农”为主，则并入农业发展银行；

　　二是“联合重组模式”，即实行农业银行和农村信用社的捆绑式重组，让农业银行来控股农信社；

　　三是“单一重组模式”，即仅对农信社进行重组，以地(市)或县(市)为单位建立独立的农村合作股份制银行；

　　四是“单一社体制模式”，继续坚持现存的农信社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给与若干优惠政策，帮其摆脱困境；

　　五是“权力下放，多元模式并存”，把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。

　　农信社改革为何步履沉重

　　将于近日出台的《深化农村信用社改革试点方案》成为各大财经媒体竞相报道的头版文章。而据消息灵通人士称，《试点方案》已经形成并等待国务院的最后审定。

　　专家对此评论说，中国农村信用社历史背景比较复杂，此次农信社改革试点将启动新一轮农信社的全面改革。

　　对农村信用社性质的再认识

　　权威部门人士称，农村信用社的金融性质应该是农村信用社作为金融组织所独具的、区别于其他金融组织的特质。

　　他认为，分析、认识农村信用社的金融性质，不仅应该历史的、整体的、多层面的认识、分析和把握，而且还应该把农村信用社放到我国农业、农村和农民的实际状态与城市金融对比之中去认识，去把握才能正在认识其特质。

　　从实践上看，真正意义上的农村信用社历史是从1923年6月河北省香河县福音堂农村信用合作社开始的，是当时“中国华洋义赈总会”根据赈灾和帮助农民生产自救为目的设立的。

　　从农村信用社整体金融功能发挥情况看。从目前情况看，农村信用社从事金融机构所办理的全部业务活动，如信贷、结算、中间业务等，甚至还有政策性业务，可以确信农村信用社从事的是地地道道的银行业务。没有把农村信用社改称银行，其中一个重要原因就是其金融功能的发挥受到一定条件的限制。

　　从现实情况看，农村信用社已经成为中国金融业的重要组成部分。据记者调查了解，截止到2002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1.98万亿人民币，各项贷款1.39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融机构第四位，是全国法人机构最多、从业人员最多和城乡分布最为广泛的金融机构。在金融支农方面，农村信用社发放的“三农”贷款达到5563.6亿元，占全国金融业支农贷款总额的80.8%，对乡镇企业贷款占到74%。农村信用社成为当前中国“三农”资金的主要供给者。这也应该是中国农村信用社不同于世界其他国家合作金融的重要标志之一。

　　据这位人士介绍，此次试点方案将主要按照因地制宜、分类指导的原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。

　　农村信用社改革步履沉重

　　虽然农村信用社改革试点大体方针基本确定，但一位不愿透露姓名的农村信用村问题专家指出，回顾农村信用社改革历程，农村信用社承担的历史负担和金融改革的成本比较大的，如保值补贴、政策性亏损，历次政治、经济和金融改革带来的机会成本大量增加。虽然有极少数的农村信用社在参与金融市场竞争中取得了成功，甚至规模和效益超过当地的商业银行。但是总体上看，农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境，造成了农村信用社“造血”和发展功能的弱化的现状没有较大改变。

　　分析原因，他认为，一是农村信用社平均存款成本高于城市商业银行。农村信用社各项存款规模庞大，但对公存款等低成本存款很少，仅占各项存款的21.3%，比城市金融机构低28个百分点。二是农村网点的分散和结算渠道的阻塞，造成农村信用社非赢利性资产占用加大(占各类资产的17.6%)，资金、现金周转缓慢，面临的内部侵蚀和外部侵害大量增加。三是农村信用社资金营运水平较低。以贷款、投资类为主的赢利性资产仅占全部资产的74.9%，低于城市金融机构近10个百分点。特别是中西部地区，这种情况更加突出，中西部地区农村信用社法人机构占全国总数的69.1%，人员占全国的64.1%，存、贷款却只占全国总量的46%左右。因此，从整体上讲，农村信用社筹集资金能力较差，成本较高，而且资金运用率、赢利水平低下。因此，农村信用社金融功能还处在一个比较低的层面上，整体不具备向商业金融转化的条件。

　　从农村信用社内部构造看。现阶段，我国农村信用社既不具备国际合作联盟的7条标准，也没有商业金融的基本架构。突出的问题有三个方：

　　一是产权不明确。农村信用社经过几十年的发展，谁是农村信用社的主人，出现风险损失由谁承担，越来越说不清楚了。现在，有几种说法：第一，“国家说”。其主要根据是农村信用社经过几十年的发展，农村信用社已经成为国家金融体系的重要组成部分，农村信用社在依靠国家信誉进行金融活动。如果没有国家信誉的支撑，农村信用社根本发挥不了现有的金融功能，承受不了市场的竞争和损失，特别是信誉损失。第二，“集体说”。此说延续了计划经济时代的说法，即农村信用社是集体性质的金融组织。但是，就目前而言，这个“集体”由谁组成恐怕谁也说不清楚。第三，“社员说”。即：归入股社员所拥有，问题是这个“入股社员”是原始社员，还是新社员？这些新、老社员是否真正履行了股东的义务和责任？此其一；其二，历史上的赢余瓜分尚可协商，历史上的亏损和政策性亏损如何让新老股东承担？职工社员居于什么样的地位和作用？历史和现实中的职工社员应该享受什么样的权利，承担什么样的责任？又该如何划分？等等。

　　二是经营权不自主。按照一般的法人企业要求，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”但农村信用社的法人，既没有经营上的自主权，也无力承担巨额的决策损失。目前，作为法人的农村信用社，既不能没有法律赋予的经营自主权，也不能按一般企业要求给予完全的经营自主权，这个“度”达到什么程度算适中。一旦经营上出现问题，应该追究谁的责任，谁负责清偿等，都要有明确的说法。

　　三是管理权不到位。因为体制因素和人员素质、信息的短缺等原因，农村信用社“三会”相互制衡和内部管理的自我约束、规范难以到位。由于管理体制原因，农村信用社管理的系统约束更难以到位，“恐龙”体式十分突出。

　　正是基于这样的客观现实，涉及全国的农村信用社改革方案可谓“责任重大”。人们将对农村信用社改革拭目以待。

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