沪药品招标限价 跨国药企遭遇入华以来最大震动

　　本报记者 丁琳 上海报道

　　委屈，让他们不吐不快。“对我们来说，这个规定是个很惨的事情。”某跨国医药公司市场部一位负责人满腹委屈，“大家都认为这是一个惩罚性的限制——感觉现在跨国医药公司成了‘靶子’。”

　　他的矛头指向去年出台的《上海市医疗机构药品集中招标采购实施办法》中的第22条：三级医疗机构所选的中、低价位的药品金额在所选药品中不得低于70%(即高价药品不得高于30%)；二级医疗机构不得低于80%(高价药不得高于20%)；一级医疗机构不得低于95%(高价药不得于5%)。

　　这个规定很快就让跨国制药企业在上海的销售额下降。它依照国家精神降低药费，这正击中了他们的要害，高价药大都出自他们之手。

　　在上海一家二级医院，原来不少单个药品种类里进口药能占到一半以上的，现在“统统都降到了20%以下”。

　　更可怕的是，上海可能成为全国的榜样——卫生部有官员表示，如果顺利，会铺向全国。他们再也忍不住。4月28日，上海市卫生局等很多上海政府部门都收到了来自“外商制药企业协会”(简称RDPAC，设在北京，又称“研制开发制药企业协会”)的一纸传真，要求上海有关政府部门能够“通知各医院，暂停‘30／70’政策”，并对该政策“再次进行讨论”。

　　这样的大“反应”，让制定该文件的部门也“没有料到的”：“其实我们在拟订这个政策的时候也向一些外商制药企业比如上海罗氏、上海施贵宝等征求过意见，包括初稿出来后也给他们看过。”跨国医药公司在华利益极为敏感的“一根神经”被触动了。中国政府整治药价虚高的行动开始受到跨国医药公司的抵抗，更深的矛盾出现了。

　　酝酿出台

　　上海有足够的理由。

　　“为了这个文件的出台，我们筹备了半年。”上海市纠正行业不正之风办公室(以下简称纠风办)、上海市政务公开办常务副主任许伟国表示。

　　此前，上海市政府在药品招标方面已经有了一定的经验：2000年，首次按“质价相符、水平合理”的原则，对全市34家市级医院所用的部分药品实行集中招标试点，结果药价均降三成；2001年中旬，上海体改办出台了一个药品招标办法，而在当年采购金额达5.82亿元的集中招标采购试点中，21个品种、298个产品中标，中标药品零售价平均降低21%，全年减轻社会医药费用达1.2亿元。

　　2001年11月，国务院纠风办、国家计委等国家七部委联合印发《医疗机构药品集中招标采购监督管理暂行办法》；更为迫切的是，经历了2年的实践，上海市政府也逐步发现了招标中存在的一些问题，需要“根据实际情况将其完善，制定出更有针对性的政策”。

　　“现在老百姓对政府很大的一个意见就是就是觉得药价太高，看不起病。”许伟国说，“而且，如果大家都吃高价药，国家财政肯定承受不了。虽然这样看起来好象有点卡，但如果不控制将引起更大的社会矛盾。”

　　上海医保费用也面临巨大压力。统计资料显示，2001年上海统筹到的医疗保险基金逾100亿人民币；但全年的支出达120多亿；2002年全市医保筹资110亿，其中徐汇区分配到20多亿，仅该区年终就超支2亿多。“如果不加强控制，上海医保很可能会崩盘。”

　　2002年2月，由上海纠风办牵头，开始策划、起草有关上海药品招标办法的文件。上海卫生局、纠风办、物价局等8个部门参与了新文件的制定工作。在经历了“调研——听取意见——各方面的讨论——统一思想——完成初稿——再讨论”的复杂过程后，2002年7月中旬，一系列文件同步出台，并在文件中明确了“质量优先、价格合理，以及保障中、低价位药品供应，兼顾其他需求”等原则。

　　文件给同一类药品设置了3个招标平台：一、没有通过GMP认证的；二、通过GMP认证的；三、“七类药”(即专利药品、获得我国行政保护的国外原研制药品、未申请专利保护的国内原研制药品等7个类别的药)。这3个平台，实际上也分别代表了同一种药的低、中、高三个价位。

　　这次最有力动作是限制高价药在医院使用的具体比例——目前，国内其他地区的药品招标文件中，尚无这方面的规定。

　　“我们对高价药品进行限制基于两个考虑。”有关部门一位负责人表示，“首先是在目前‘低水平、广覆盖’的基本医疗保障原则下，将有限的医保资金用的更合理——有些药品来说，买贵的根本没有必要；另一方面是为了整治医药流通领域的不正之风——实行医保改革后，由于量化到了个人，药品、医疗器械购销当中的不规范行为所引发的矛盾正越来越突出。”

　　而具体的限制比例，据参与人士透露，是“在医院调查的结果”，“我们了解到，在上海最顶尖三级医院，高价药在其用药总金额中目前是占了30%左右，而很多医院分管药品的院长也都说进口药30%的比例应该够了。”

　　但是，按照医院的这种计算方法，就不可能达到“限制高价药”的目的。于是，在调查的基础上，上海市政府在接下来的药品招标中，明确操作方法：三种级别的医院所选的每一种药品，高价药品所占比例分别不得超过30%，20%和5%。

　　上海卫生局对高价药更做了具体界定：超过非国家计委单独定价，并通过GMP认证药品的最高中标价格130%的，即列入高价药品。

　　尽管上海卫生局有关负责人一再强调这种限制“不是针对某个公司或者某个群体的”，但一个现实是，由国家计委单独定价的几乎都是进口药品，所谓“高价药品”主要就是指它们。实际上按照这个定义，凡是在国内有仿制产品的进口、外商独资或者中外合资药，几乎都被打入了“限制”名单。

　　去年8月，上海市医疗机构药品集中招标采购协调管理委员会开始新文件出台后的第一轮招标公告，10月底，第一轮招标招标完成，截止至今，上海已经对医保目录内的322种药品进行了5期药品集中招标采购，涉及金额达30亿人民币。招标取得的显著成效是，中标药品的零售价平均降幅达10%，去年全年减轻患者药费负担3亿多元——显然，“限制高价药”功不可没。

　　一轮接一轮的招标使涉及到药品的逐渐增多，于是，感到“不公平”的外国制药企业也越来越多。

　　“30／70”问题已经成为眼下上海政府需要面对的“矛盾”。

　　博弈

　　矛盾于今年上旬开始爆发。

　　3月份，上海有关政府部门召集医院开了一个大会，会上特别强调，医院用药必须遵守文件中对高价药的限制标准。

　　由于担心“超标”，很多医院都开始少进或者停进一些受到限制的高价药。

　　很快，不少已经有产品参加过招标的外商开始有了“明显的感觉”：作为跨国医药公司在中国非常重视的一个市场，“上海的生意一下子就掉下来了。”

　　“比如辉瑞的络活喜(降血压药)，原来在我们医院同类药中使用比例非常大，现在因为受到限制，我们基本上都不敢用了，——进药量很少，开药也很少。”一位二级医院的医生颇为感慨，“在我们这里，与辉瑞一样遭遇的还有很多。”

　　一年前，由于国家强制性药品降价，百施美施贵宝已经遭遇了“进入中国以来最严重的政策性亏损”，而现在，又一轮“政策性亏损”可能正在等着刚刚缓过劲来的施贵宝：去年，百施美施贵宝在华医药业绩大约11亿人民币，其中约30%左右的业务集中在上海。

　　与此同时，拥有40家外国制药企业会员的RDPAC，也开始听到越来越多的关于这方面的“抱怨”。“当时RDPAC专门开会讨论了这个事情，结果大家普遍认为会打击外商制药企业在中国的信心。”一位跨国医药企业在上海公司的高层透露。

　　更为紧迫的是，按照原计划，上海第六次药品联合采购招标将在4月底进行(目前因为非典还在延期中)——这意味着更多外商制药企业的利益将被卷入其中。

　　于是，今年3月份，众多跨国医药公司开始考虑到“凝聚起业界的力量”，通过外商制药协会与有关政府部门“进行沟通”。

　　4月中下旬，在上海政府有关部门的安排下，包括辉瑞、罗氏、诺华在内的5-6家跨国医药巨头中国区总经理，在上海卫生局的一间会议室里，与上海卫生局、医保局、物价局等部门，进行了2个小时左右的交谈。

　　“他们说得比较含蓄，表示拥护药品招标，然后提出现在上海的医院不太敢进他们的药。”一位参与会议人士回忆，“当时，上海卫生局有关领导介绍了我们这边的政策情况，并指出很重要的两点：一、自费、特需等非医保病人用药不在此限制范围内；二、原来的单药种核算方法在实施了一段时间之后，发现在操作上限制太死，近期将会作出调整。”

　　一个很有意思的细节是，在听取了以上介绍后，“这几位老总说‘对不起我们能不能休息一下’，然后他们出去讨论，讨论回来后，他们看起来很高兴，表示回去还要研究，以后再把意见告诉给我们。”

　　需要注意的是，业内人士指出，目前不少跨国医药公司在中国医院销售的药品中，在医保中的销售额占了很大一部分。

　　于是，就有了RDPAC“4月28日传真”的产生。“外商制药协会的一个论点是，尽管很多药已经过了专利保护期，但在中国我们从头到尾从来就没有受到过什么保护。”一家会员企业道出了RDPAC的不满。

　　而眼下RDPAC的心情也显得相当“微妙”：记者致电设在北京的RDPAC办事处，负责与媒体沟通的温先生一再表示，“目前我们不会与媒体沟通这件事，我们只会跟政府有关人员沟通。”

　　某公司一位高层管理人员比较担忧的是，“这个政策把好的与好的去拼，水平低的与水平低的比，而大家的奖金——得到的社会回报——是一样的。其实挤到低水平的产品中去对企业来说更省力，关键是对社会的导向——是不是鼓励科技的进步。”

　　“目前的状况是不是合理的，政府应该反向思维一下。”于是，大家提出要求，希望“上海有关部门能够先暂停搁置这个规定，再进行讨论”。

　　事实上，已经有企业向上海政府暗示“本来计划继续在上海增加投资”，但因为这个政策，很有可能会“改变想法”。

　　可眼下，似乎没有什么迹象表明上海市政府会因此动摇“限制高价药”的决心。“只要事实证明限制高价药的政策是对的，我们就会坚持，不会因为谁要撤资而改变。”许伟国强调。上海市政府的底气还源于有关负责人从WHO(世界卫生组织)处得到的咨询意见，“关于药品招标比如中标不中标、应该用不用等等具体政策，WHO告诉我这是我们根据国内实际情况制定的政策，从原则上说这样做是没有错的。”反过来看那些外商：价格比我们高还要中标，中标后还要用得好——如果他们价格跟我们定的一样根本就没有什么所谓的“不公平”问题，现在的问题是他们太贵了，而且价钱定得贵他们还要求我们得用。”

　　“现在看来，他们好像不会再改什么了。”跨国医药公司们如今也越来越清楚地看到了这一点。

　　连锁反应？

　　他们更担心的是，可能会产生连锁反应：全国性效仿，并引发降价。对不少跨国医药公司来说，很快他们就不得不面对更多的困扰：按照计划，今年上海药品招标采购金额达44亿元，其中会加快对临床用量大、尚未进行集中招标采购的一些医保目录内的药品进行集中招标采购，完成所有临床常用且用量大的医保药品的第一轮药品招标；对部分一次性、消耗性的医疗器械进行集中招标采购试点。

　　“这说明主打的、敏感的品种都在后面，比如肠胃药，心脑血管药和高血压药这三大类，涉及到的外商很多。”知情人士透露。

　　但在跨国医药公司看来，现在还不是最糟的，“上海的这个规定对外商制药企业来说是进入中国来最大“震动”的开始，不是一个结束，后面肯定还会有进一步的措施出来。”

　　所以，现在外商们非常担心的一点是，如果上海这个政策实施顺利且成效显著，其他地方可能都会效仿上海的做法。“这一块很多地方一直都是想做又不敢做，想把价格控制下来但又不得不考虑到政治环境、经济同步发展、外商的反应等，如果上海做成功推行下去了无疑也给了其他地方信心。”

　　卫生部有关药品招标部门的回答无疑证实了外商的这种担心：“关键是看老百姓对这个政策的反映，如果实施得比较顺利，很有可能向全国推广。”

　　而对外商制药企业来说，“最不愿意看到结果”是因此导致的降价，“一旦降价，对我们的打击肯定会很大，因为我们的价格承受能力是比较差的。”外商的理由是，无论科研开发还是做市场的成本，原研药都比仿制药的成本要高。即使在中国实现本地化生产，在设备、人员、运营等方面比本地企业高很多的成本，“使得降价的空间很小”。

　　值得一提的是，国家计委规定：原研药不能超过同一类药品二档价格的30%，但现在这个规定显然执行得不够彻底，很多药都超过了。“如果真的是这样执行的话，很多外资可能都没办法在中国生存了，因为成本太高。”

　　事实上，不少进口药在中国的价格甚至比其在国外还要高很多。“主要是中间环节太多导致成本增加。”有业内人士分析，“我们从国外进口的药不能直接卖给医院，药厂把药卖给一级经销商，一级经销商大概只有5%的利润；一级经销商再卖给二级经销商，二级经销商大概也就是7%-8%的利润，最后医院卖给病人的时候，医院可以拿到20%-30%的利润。”

　　业内人士指出，1998年广东出台的《关于对医疗机构费用收入实行“总量控制、结构调整”的通知》曾与上海的具体规定不谋而合：文件中规定，药品收入(含制剂收入)比上年增长不得超过15%，其中进口药品、合资企业生产药品占药品总额不得超过30%。但是，“由于医院、企业都反对，半年后就不了了之了。”上海卫生系统有关负责人强调，现在医改的整体环境已经与当时有了很大改善，而且，“我们这次的决心很大。

　　6月中旬，上海各家医院将收到上海卫生局下发的一个关于药品招标的“调整和补充”文件。“文件涉及到对高价药品具体怎样计算的调整，并规范了进行统计的时间。”