公用事业垄断有名无利 市场化众所瞩目水务先行

　　公用事业大多有垄断之名而无垄断之利，甚至是亏损经营，原因不外乎受制于政策因素。现在情况在发生变化，公用事业市场化迈出引人瞩目的一步--公用事业破题水务先行

　　本报记者 雷剑峤

　　连云港水务运动

　　4月10日，上海东方国际招标有限公司通过网站发布公告称，江苏省连云港市自来水公司——该市惟一集制水、输配、销售于一体的供水企业——要转让其70%的股权，转让期为50年，转让对象是“海内外的自来水公司或至少其中一家是从事自来水行业公司的联合体”，而东方国际将全程代理此次项目招标。

　　70%的绝对控股权，转让后共同组成合资经营的自来水公司并由投资方控股经营，这对于中国城市公用事业来说是空前的。这意味着，以往一直为国家所垄断的水务行业将有可能第一次出现外资或者民营性质的大股东；从更广阔的意义上讲，中国公用事业的市场化将以此为标志而逐渐加快进程。

　　突然成为中国公用事业市场化进程的有力推动者，恐怕连云港市自来水公司自身也始料未及。一个明显的例证是卢长林工程师仍然把这个项目具有的意义与一般的国有企业改制等量而观。

　　卢长林是连云港市自来水公司股权转让项目的负责人之一。“我们这个项目的目的有四个，”卢长林说，“一、引进资金；二、引进先进管理经验；三、企业改制的趋势；四、经营城市的需要。”听起来，并无特殊之处。

　　但实际上，这决不仅仅是一次普通的股权转让。敏感的《华尔街日报》甚至在其网络版上以果断的语气声称：“这是中国对自来水行业进行私有化的最新举措。”

　　这样的大动作，连云港居然是接连出招。“外面都只关注到自来水公司，其实还要加上燃气总公司。”卢长林透露，连云港市燃气总公司也和自来水公司一样转让70%的股权，而且在时间上还比自来水公司项目的进展要快几天。

　　“这两家企业都属于优质资产，市里这样安排也表明下了大决心。”卢长林这样解释连云港突然加快步伐的原因。

　　有垄断之实，无垄断之利

　　但在记者获取的《连云港市自来水公司部分股权转让项目招商说明书》中，有关连云港自来水公司资产状况的信息非常简略，我们可以知道的只是截至2002年12月31日，公司净资产约3亿元人民币，2002年年度销售收入为3876万元，而最重要的部分却付之阙如———“最终拟转让部分的资产将在资产评估完成后向投资人公布”。

　　东方国际发言人秦捷透露，资产评估将在4月末完成，而现在仍未确定的招商文件也要到5月15日才能发布。

　　尽管如此，招商说明书所引用的数据仍然表明，连云港自来水公司近几年的发展难称“迅速”二字。1993年至2002年间，在用水人口由36.42万增至58.57万的同时，供水量仅仅由55829立方千米变为55854立方千米，增长几乎可以忽略不计；售水量甚至由50903立方千米降至47218立方千米，而2002年售水量也是近10年来的最低点。

　　这说明作为“具有区域垄断性”的企业，连云港自来水公司并没有获得相应的垄断利润。“保证工人收入水平总体不降低，员工本地化，保持现有职工的稳定，”卢长林说，“这就是我们对应征者的要求。”言语间，苦衷之情可见。

　　这种情况并非为连云港所独有，“垄断带来亏损”的怪现象在中国公用事业行业已是见怪不怪。以自来水定价为例，国内长期形成“低水价＋亏损＋财政补贴”模式。

　　据卢长林介绍，连云港市的水价制定程序是召开价格听证会后由物价管理部门核定，现行的工业水价是1.806元／吨，民用水价是1.4元／吨，商用水价是2.156元／吨，这个价格在江苏处于中等偏下。

　　但价格不会成为水务行业亏损的主要因素，因为早在1998年，原国家计委和建设部联合下发的《城市供水价格管理办法》就明确了两点：一、水价审批权应“下放”到各地方城市主管部门；二、水价可以考虑供水成本和供水企业适当的利润空间，并根据不同的用水情况实行“阶梯计量定价”。在连云港，这个利润空间是3%。

　　在这方面，政策因素的影响大于市场因素。建设部政策研究中心副主任秦虹在今年3月举办的“中国公用事业民营化南方论坛”上提到了一个例子：某中等城市原只需员工120人的供水企业，却容纳了260人，由于人员负担过重每年亏损590万元。而在连云港自来水公司，员工总数约为578人。

　　这仅仅是诸多弊端的一个小小的表现。

　　把自来水公司由一个公共福利的提供者还原为一个真正的市场主体，惟一的途径就是市场化。可以确定，连云港市这次是铁了心要把自来水公司“嫁”出去，为此，他们费尽心思。一内部人士透露，在招标之前自来水公司已经剥离了不良资产与冗余人员，“原来不能叫做优质资产吧，现在情况好多了。”而自来水公司江经理也证实，公司已经把“三产”等副业剥离出公司之外，以增强公司的吸引力。而最好的买家，毫无疑问就是既有水务经验又有雄厚财力的外来资本。

　　“我们给对方开出的条件是净资产达到5亿元人民币或者0.6亿美元以上。”东方国际发言人秦捷说。据了解，到目前为止已经有8家企业向东方国际提出了申请，其中国外2家、国内6家，现在正处于资格预审阶段。

　　禁区里的小动作

　　尽管走在了国内许多城市的前头，但连云港方面并没有表露出“夺头名”的荣耀与兴奋，相反，各有关部门对此讳莫如深。当问及资产状况时，连云港自来水公司的江经理回绝了记者的采访。

　　代理商东方国际也感受到了这种气氛。秦捷坦率地承认：“公用事业的改革比较缓慢，我们在操作之前的确有一定的顾虑。”需要说明的是，东方国际并非等闲之辈：去年法国水务巨头威望迪集团以2.45亿美元高价购得中法合资浦东—威望迪自来水公司的50%股权，穿针引线者正是东方国际。而在连云港案例之前，浦东案例是中国水务事业甚至整个公用事业最引人注目的。

　　如此情境之下，各方面的谨慎也就不难理解。“这次并不是走得最远的，也没有突破法律的规定。”秦捷说倒是在代理浦东自来水项目时冒了一定的风险，而现在“在法律上已经没有任何障碍了”。

　　这是指2002年4月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。在此之前，国家政策只准许外资投资水厂，而城市供水管网———自来水公司———则明令禁止外资进入。

　　以此为肇始，一系列有关措施接二连三地出台：先是2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”，打响中国公用事业市场化改革的发令枪；而江苏省今年1月22日发布的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。

　　正是从去年下半年开始，连云港市进行了突破性操作，突破口正是自来水公司与燃气总公司。“现在正在走上正常的发展轨道。”卢长林这样描述连云港市的公用事业改革。

　　表面上看，城市公用事业规模效益明显、消费的排他性低、沉积成本大、投资大而回收期长、自然垄断，似乎是最适于由政府统一生产与供给的；按照传统的思路，公用事业投入巨大而价格低廉，几乎等同于赔钱买卖———除了政府，谁肯赔钱赚吆喝？

　　长期以来，这一行业也一直拒绝民营资本与外来资本的进入。原因不仅仅是为投资者考虑，担心此类“关乎民生”的行业落入私人之手后成为攫取垄断暴利的工具也是理由之一。当然，这样的担心在现在看来已经不足为忧：借助招标与事先定价等手段完全可以规避这种情况的出现，政府要充当的应该只是一个监管者的角色。

　　而在另一方面，政府一手包办公用事业的弊端是显而易见的：在生产上，自然垄断的地位导致企业用不着承担经营后果的相应约束，“关乎民生”的职责又限制了企业与职工盈利的积极性；在投资上，过度依赖政府投资，当政府财政能力有限时———在《预算法》规定地方政府不得列财政赤字的背景下，这种情况并不少见———公用事业往往只能艰难度日，难以进一步发展。

　　一小步之后的一大步

　　近年来尽管情况稍微有所松动，但公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位。据天则经济研究所张曙光估计，在企业数量与经营额上，民营化部分占不到全部公用事业的10%。公用事业的市场化仍是漫漫长路。

　　然而，城市化是一个国家迈向现代化的必经之路，也是现代化的必然结果。对中国而言，这一大潮已然扑面而至———世界城市化发展规律表明，一个国家或地区的城市化水平达到30%左右时，城市化进程将进入快速发展阶段，2001年我国城市化水平已达到37.7%。而城市化进程加快则意味着城市基础设施投资的加大。

　　上海证券公司研究发展中心在3月完成的一份研究报告中指出，尽管全国水务和燃气行业在2002年出现了行业性亏损，但随着市场化进程的推进，该行业的运行模式和收入、盈利状况必然发生变化。以供水行业为例，我国水务市场年增长率将保持在15%左右，国家统计局则认为外商在国内水务市场的利润率可高达24.48%。

　　两年多前，建设部副部长刘志峰在一次研讨会上就曾经提到过，供水、燃气、公交等行业是国家需要控制的领域，但“控制不一定控股，控制不一定独资”。有条件地允许非国有经济介入是必行之道。