银监会的架构及功能 监管重心还没有真正确立

　　-何德旭 郑泽华

　　银监会挂牌在即，目前，问题的关键是如何尽快建立银监会的组织架构，完善其机构体系，促进其良性运作，发挥其预期效用。我们认为，银监会成立后应该注意解决好以下几个方面的问题。

　　一、银监会的派出机构(即分支机构)不宜设到县一级

　　与原先较为保守的在现有中国人民银行框架内采取“外汇管理局”模式来分设“银行监督管理局”和较为激进的“一步到位”将中央银行监管职能分拆后与证券监管、保险监管共同组建“金融监管局”相比，现行的成立银监会是较为折衷的一种方案，也可能是较为现实的一种方案。在明确了中央银行与银监会分立的方案后，行政级别为正部级的银监会的派出机构如何设置、内部体制如何运作就成为十分紧迫的问题。

　　原则上，在监管职能从央行分出来之后，央行仍会保留九大区行的体制，而银监会的分支机构将会恢复大区行成立之前的各省(市、区)属地管理模式。具体来说就是在中央设立银行监督管理委员会，直属国务院；各省会城市以大区行的监管处室、各地的监管办及金融工委的机构为主体，在省(市、区)设立银行监督管理局，进行辖区管理，组织实施现场和非现场监督检查；在各中心支行所在地设立银行监督管理分局，主要实施现场监督检查。

　　从理论上说，银监会的派出机构究竟设到哪一级，主要取决于机构设立的成本与设立机构所能发挥的效力两者之间的权衡。我们认为，银监会的派出机构设到地市级(对应于中国人民银行的中心支行级——326个)是适宜的。理由在于，如果银监会的派出机构仅仅设到省会城市，那么，对于广大的下层银行机构的监管将鞭长莫及，必然会出现监管不力的问题。而且，在监管分支机构仅设到省会城市的条件下，对下层银行机构的监管将不得不借助于央行的分支机构来完成，这样，银监会在开展实际监管工作时仍然会依附于央行。如果银监会的分支机构除了设在地市级外，还进一步下伸到县(对应于人民银行2000多个县支行)，那么，不言而喻，这其中的人员分拆、办公设施添置等开支将过于庞大，浪费也将是惊人的。更何况，从现阶段县域金融的实际情况来看，由于国有金融的战略性收缩——工、中、建行在县域经济中的退出，使得除经济发达地区外，相当多的人民银行县支行现阶段的任务主要是监管农村信用社，而且由于农村信用社事实上的及改革中推行的一级法人管理，所以人民银行县支行的监管任务和范围也在逐步收缩。在这个意义上，银监会的分支机构下设到县实无必要。

　　二、银监会的分设不是简单的人员与业务的划拨

　　众所周知，自1984年中国人民银行成立以来，央行的机构就处在不断的调整变化中，大的比如证券监管机构(1992年)、保险监管机构(1998年)的分出，小的如与外汇管理局关系的梳理、内部分支机构的设置及权限的划分、内设机构的调整等等。从近期来看，1998年央行实行大区分行的改革，取消了省级分行的管理，而设立九大区行外加二十一个地方监管办。总行也按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行了调整。时隔不久，2001年中央银行又依据“管监分离”的思路，在原监管一司及二司之外，成立了新的银行管理司，负责银行的市场准入、退出及监管政策研究等业务等等，但值得注意的是，监管机构的设置虽然有所调整，但还是明显缺乏整体性的监管政策框架，也没有对监管机构职能和监管权限进行清晰界定，各机构之间难以进行监管的有效协调。这样，除了增加监管层次和干部配备外，监管机构的变动对解决我国银行监管存在的问题并没有发挥更大的作用。

　　应该说，中央银行这两次改革实践给我们的教训是深刻的，这也是成立银监会——对银行监管动一次“大手术”、进行一次更彻底的监管机构的调整和改革的根本原因。因此，在这个过程中，一定要吸取前两次的教训，成立银监会一定要避免人员与业务的简单划拨。在一定意义上可以认为，如果银行监管的不力主要是由于外部环境的制约和有效监管手段的不足引起的，那么，此时任何监管机构的变动都将是无效的。因此，在设立新的专业的银行监管机构的同时，必须有监管机构相应的理念、职能、政策、手段等的专业化。

　　三、银监会的监管水平还不能适应金融监管的需要

　　监管人员的素质和能力很大程度上决定了一个国家金融监管工作的水平，监管者具有良好的职业素养和高超的协调能力是进行有效银行监管的重要条件。当前，随着我国加入WTO金融对外开放的力度不断加大和金融形势的变化，对监管人员的思想品德、业务素质、知识结构、分析能力及政策水平等方面的要求越来越高。但是，长期以来我国在金融监管中存在的监管理念保守、监管人员素质参差不齐、监管手段有限和监管人手不足的情况严重制约了我国金融监管作用的发挥，甚至一些地方的监管还仅仅停留在检查银行报表的层次上，对银行业务的监管显得“十分苍白”。

　　基于此，作为一种临时性的措施，银监会可在现有监管部门和金融工委成员的基础上，将人民银行县支行的一线监管人员上收，并吸收部分优秀的商业银行人员，以充实自身的监管队伍。在此基础上，从长计议，还必须建立起有效的监管人员资格认定制度、系统性的教育和培训制度、激励性的工资和人事制度，从多方面来提高监管人员的监管素质。当然，为了防止责任不对等和激励不对称的发生，还必须逐步建立完善责任追究制度。

　　与此密切相关的还涉及到一个对监管者的“再监管”问题。到目前为止，我国对监管者的再监管还没有一套严格的指标体系来衡量其监管业绩，从而无法评价监管者的监管成效。而且，新成立的国资委不负责管理金融机构的国有资产，银监会可能既作为国有银行和部分金融机构的负责人，同时又要负责监管银行和其他金融机构。这样，对监管者进行再监管就显得更加必要和重要。因此，必须建立起对银行监管的问责制度和加强社会舆论的监督。银监会应定期对银行监管的重大战略、举措和效果做出负责任的报告和说明。另外，由于监管者最易成为被监管者“捕获”的对象，为了摆脱现有地方高级监管人员与地方过于紧密的联系，可以考虑高级监管人员之间的跨地区任命和流动。

　　四、银监会与相关方面的协调机制还没有有效建立

　　成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突，但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。事实上，在发展中国家，银行监管和货币政策在具体执行和操作层面上具有高度的一致性。因此，银监会分立后的银行监管与货币政策的协调就显得十分重要，必须在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排，以保证两者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调。

　　银监会成立后，中央银行将享有充分的货币政策信息和不完备的银行监管信息。从信息沟通的渠道上看，微观的银行监管方面的信息有助于中央银行更深入地了解金融机构的情况，从而凭此更好地制定和实施货币政策。而分立后部分有用的微观银行监管信息的无可避免的流失，将会影响货币政策宏观决策的制定和实施。而且，我国当前货币政策工具的效果对银行监管职能有相当的依赖性。在这一背景下，央行若不直接负责银行监管，只靠银行监管者提供相关的信息，其对商业银行的影响力将下降。从另一面来看，分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息——中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验等作为监管决策参考，而且，单纯的银行监管机构没有能力提供流动性职能，在金融机构出现流动性危机时，仍需要中央银行以最后贷款人的身份向陷入流动性困境的机构提供资金支持。甚至在有的时候，银监会的存在，会使央行明显感觉到救助行为是由责任转移而引发的，从而过严、过迟发放再贷款；或者引发不再审慎考虑流动性危机的道德风险，过滥发放再贷款。这些都将削弱央行最后贷款人作用的发挥，对防范金融危机或治理通货膨胀不利。为此，加强货币当局与监管当局之间的信息共享和沟通是十分必要的。要尽快建立统一的金融信息中心，形成集中、高效的金融信息来源；在央行与银监会之间要建立高级管理人员相互交流、定期磋商的制度安排，定期公开货币政策和银行监管的运行情况，以加强两者之间的协调。

　　银监会的成立，加上1992年和1998年分别成立的证监会和保监会，共同形成了我国金融业的分业监管架构。现阶段的人民银行、证监会、保监会的监管格局，使得银行业、证券业和保险业的监管自成系统，工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难共享，这些因素影响了金融监管的有效性。随着我国金融创新的深入，金融混业经营正在我国悄然展开，各金融领域的边界越来越模糊，从而使得一些金融业务领域难免出现监管交叉和监管真空。这就要求新成立的银监会积极参与现有的人民银行、证监会、保监会之间的联席会议，加强相互之间的信息沟通。同时，银监会与其他金融监管机构的职责应界定明确，以免留下监管真空。各金融监管当局应设计出合理的政策框架，处理好各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度。

　　在此还有必要提及的是，近一两年，一些地方政府相继成立了地方性的金融工作办公室或金融服务办公室，由于各地经济发展水平不同，金融状况存在差异，所以各地类似机构的名称与职能也不尽相同。银监会成立后，如何协调其分支机构与地方政府金融管理机构的关系也是亟待解决的问题。从各地金融管理办公室出现的背景来看，它们大多是在人民银行地方分支机构彻底垂直领导、与地方关系远离后，各地方政府为改善金融服务、处理与防范金融风险、确保本地金融安全、促进地方金融的发展而设立的机构，应该说也有一定的合理性。在这个问题上，我们认为，在加强货币政策与银行监管全国一盘棋的同时，地方金融管理机构应与纵向金融管理部门(银监会分支机构)紧密配合，相互协作，做好与中央驻地方金融机构的沟通与协调，致力于推动地方信用体系的建立与健全，制定地方金融发展规划，指导地方性金融机构的改革与发展。

　　五、银行监管重心还没有真正确立

　　长期以来，我国一直对银行业实行机构性监管，金融监管着重于一般性行政检查和管理，重在对市场准入、业务经营范围和行为的监管，如审批管理、业务范围的核定以及专项现场检查和行政处罚等。其中的问题突出表现在：重市场准入管理、轻持续性监管，重合规性监管、轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足，而且，机构性监管措施滞后于市场发展，不能及时发现和处理有问题银行，缺乏与国内其他监管当局的协调配合，监管过度与监管不足同时并存，从而不能进行有效的金融监管。从世界发展趋势来看，金融监管正在从机构监管为主转向功能监管为主。功能性金融监管依据金融体系基本功能而设计监管，关注的重点不再是金融机构本身，而是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能。它可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，从而克服了多个监管机构所造成的重复和交叉管理。

　　银行业监管目标是维护银行业的安全稳定、竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的信息，保护客户的合法权益。银监会成立后，将专司银行业监督管理之职，真正有效地依法对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的安全、稳健运行。因此，银监会应实行监管重心的转变，把监管重点放在对商业银行内控制度的建设和落实方面，加强商业银行的自我约束机制和内部控制制度建设，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系，商业银行要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益；督促国有商业银行按照降低不良贷款比例和增盈减亏的目标制定经营计划，建立经营管理目标责任制，严格考核国有商业银行资产质量，加强对不良资产剥离后的贷款质量变化情况的检查，制定新增不良资产的考核办法；打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换，推进产权改革，建立有效的公司治理结构；严格审查国有银行会计处理的合规性等。

　　六、成立银监会不是一种临时的制度安排

　　结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观需要。一方面，随着我国成功加入WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。从国内的情况来看，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。

　　值得注意的是，由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。

　　可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。就银行监管而言，成立银监会显然是一种不以人的意志为转移的较长期的制度安排。

　　总而言之，一个完善的银行监管体系是由可信的监管机构、有效的监管制度、敬业称职的监管人员、强大的信息支撑系统和资金保障等方面组成的一个有机整体。我国银行风险的化解不可能仅依靠银监会的成立就可以实现，它还需要与完善银行内部治理、加强银行外部市场竞争和约束来共同发挥作用。而且，维护整个社会的信用秩序、健全法律制度环境对银监会功能的发挥也具有极大的推动作用。

　　(作者分别为中国社会科学院财贸所副所长和中国人民银行上海分行经济学博士)